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Am vergangenen Wochenende hat die Partei BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN ihr Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2021 verbindlich verabschiedet. Die Parteimitglieder hatten im Vorfeld mehr als 3.000 Änderungsanträge zum Entwurf des Wahlprogramms eingereicht. Auch der Abschnitt hinsichtlich der Reform der internationalen Schuldenarchitektur hat sich nochmals leicht geändert. Auch diese neuen Formulierungen bleiben aus Sicht von erlassjahr.de jedoch vielversprechend.

Konkrete Schritte hin zu einer faireren internationalen Schuldenarchitektur

• Die aktuell höchst kritische Verschuldungssituation von Ländern des Globalen Südens wird anerkannt.
• Das Schuldenmoratorium der G20-Staaten wird zwar begrüßt, aber als unzulänglich betrachtet. Wie erlassjahr.de fordern auch die Grünen echte Erlasse und insbesondere den Einbezug der privaten Gläubiger.
• Die Notwendigkeit einer systemischen Reform der internationalen Schuldenarchitektur wird betont. So wollen sich die Grünen für die Schaffung eines internationalen, transparenten und unabhängigen Schuldenrestrukturierungsverfahrens einsetzen. Im Wahlprogrammentwurf sprachen die Grünen hier noch wörtlich von einem „Staateninsolvenzverfahren“. Inhaltlich bleibt die Zielsetzung der Grünen jedoch unverändert und aus erlassjahr.de-Sicht ausdrücklich zu begrüßen.
• Im Gegensatz zum Wahlprogrammentwurf fordern die Grünen im verabschiedeten Programm die Schaffung eines solchen Verfahrens explizit unter dem Dach der Vereinten Nationen. Auch dies ist aus Sicht von erlassjahr.de zu begrüßen, da die Vereinten Nationen einen sehr viel inklusiveren, demokratischeren Rahmen bieten als etwa der IWF.
• Abschließend wird gefordert, dass Deutschland in Koordination mit anderen änderungswilligen Regierungen pro-aktiv vorangehen solle, solange eine langfristige Lösung international nicht durchsetzbar sei. Auch dies ist eine aus Sicht von erlassjahr.de zu begrüßende Neuerung des jüngst verabschiedeten Programms gegenüber dem Entwurf.

Faireres Weltwährungssystem

Darüber hinaus enthält das Wahlprogramm der Grünen einige Punkte zur Reform des Weltwährungssystems, die sich nicht ganz unmittelbar auf den Umgang mit überschuldeten Staaten beziehen, jedoch aus Sicht von erlassjahr.de ebenso zu begrüßen sind.

• Dazu zählt, dass sich die Grünen für eine Reform des Internationalen Währungsfonds (IWF) einsetzen wollen, durch die sich das Stimmgewicht zugunsten der Länder des Globalen Südens verschieben würde. Denn die Stimmrechte der einzelnen Länder im IWF setzen sich nach dem per se bereits höchst undemokratischen Prinzip „One Dollar, one Vote“ zusammen. Hinzu kommt, dass die Länder des Globalen Nordens einen noch höheren Stimmanteil halten, als es der Anteil ihrer Wirtschaftsleistung am weltweiten Bruttoinlandsprodukt rechtfertigen würde. Viele wichtige Entscheidungen müssen im IWF mit einer Mehrheit von 85 Prozent getroffen werden. Da die USA noch immer einen Stimmanteil von mehr als 16 Prozent halten, besitzen sie alleine de facto bereits ein Veto-Recht. Eine Reform ist demnach auch aus Sicht von erlassjahr.de dringend notwendig.
• Des Weiteren sprechen sich die Grünen explizit für Kapitalverkehrskontrollen aus, um den Kapitalabzug aus Ländern des Globalen Südens insbesondere in Krisenzeiten zu beschränken. Zu Beginn der Corona-Krise haben internationale Investoren mehr Geld aus dem Globalen Süden abgezogen als während der Weltfinanzkrise 2008. Das ist unter anderem daher problematisch, da dies die Wechselkurse dieser Länder unter Druck setzt und so den fiskalischen und geldpolitischen Handlungsspielraum der Länder noch weiter einschränkt. Verlieren Währungen von Ländern des Globalen Südens gegenüber dem Dollar oder dem Euro an Wert, erhöht sich auch die reale Verschuldungslast dieser Länder, sofern sie in Fremdwährung verschuldet sind. Daher sind striktere Kapitalverkehrskontrollen auch aus Sicht von erlassjahr.de zu begrüßen.
• Und schließlich fordern die Grünen, dass der IWF sehr viel mehr Gelder unkonditioniert, also ohne strenge Bedingungen und Vorgaben, zur Verfügung stellen solle. Zu diesem Zweck kann der IWF etwa sogenannte „Sonderziehungsrechte“ – eine internationale Reservewährung – schaffen. Wie dieses Instrument genau funktioniert, erklärt erlassjahr.de hier. International ist man sich bereits einig, dass im Laufe des Jahres 2021 Sonderziehungsrechte in Höhe von 650 Milliarden US-Dollar geschaffen werden sollen. Ein Großteil dieser Mittel wird jedoch an Länder des Globalen Nordens fließen. Die Grünen sprechen sich in ihrem Wahlprogramm dafür aus, dass Deutschland die ihm zugeteilten Mittel umwidmen und somit Ländern des Globalen Südens zur Verfügung stellen solle und nehmen damit eine Forderung vieler Länder des Globalen Südens in ihrem Wahlprogramm auf.

Parlamentarische Initiativen

Nun ist es eine Sache, was Parteien in ihr Wahlprogramm aufnehmen, und eine andere, wofür sie sich tatsächlich stark machen und parlamentarisch Energie aufbringen. Doch auch in dieser Hinsicht haben sich die Grünen insbesondere im Laufe des letzten Jahres hervorgetan.

Im Rahmen von zwei Anträgen hat sich die Fraktion für die Schaffung eines transparenten und unabhängigen internationalen Staateninsolvenzverfahrens eingesetzt. Beide Anträge wurden zwar erwartungsgemäß mit den Stimmen der Regierungsparteien, der FDP und der AfD abgelehnt. Doch zumindest eröffneten sie eine Debatte im Bundestag, die die anderen Fraktionen zwang, sich mit dem Thema auseinanderzusetzen und ihre Positionen offenzulegen.

Schuldenumwandlungen

Im Laufe des letzten Jahres hat auch die Debatte um Schuldenumwandlungen zugenommen. Dahinter steckt der Gedanke, dass Gläubiger auf die Rückzahlung ihrer Forderungen verzichten, sofern das Schuldnerland die freiwerdenden Mittel in umweltschützende oder entwicklungs- und gesundheitsfördernde Maßnahmen investiert. Deutschland ist eines der wenigen Länder, welches über ein offizielles Schuldenumwandlungsprogramm verfügt. Dieses erlaubt es der Regierung, jährlich auf Forderungen in Höhe von bis zu 150 Millionen Euro zu verzichten. Eine schriftliche sowie eine mündliche Anfrage des entwicklungspolitischen Sprechers der Grünen, Uwe Kekeritz, aus dem letzten Jahr brachte zutage, dass das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung diese Möglichkeiten in den letzten fünf Jahren bei weitem nicht ausgeschöpft hat: Im Zeitraum von 2015 bis 2020 wäre die Umwandlung von 900 Millionen Euro möglich gewesen – verbindlich umgeschuldet wurden jedoch nur 124 Millionen Euro.

Im April 2021 forderten die Grünen die Bundesregierung in einem weiteren Antrag auf, Klimaziele und Entwicklungspolitik konsequent aufeinander auszurichten und zu diesem Zweck auch Schuldenumwandlungen im größeren Umfang zu gewähren. Die rechtliche Grundlage ist mit der Schuldenumwandlungsfazilität dafür bereits gegeben und müsste von einer engagierten Regierung lediglich genutzt werden. Die Fraktion der Grünen sprach sich im letztgenannten Antrag außerdem für ein verbindliches Schuldenmoratorium in Reaktion auf Naturkatastrophen aus, wie es von erlassjahr.de seit langem gefordert wird.

Ausblick

Es bleibt zu hoffen, dass die Grünen, falls sie an der nächsten Regierung beteiligt sein sollten, ihre ambitionierten Ziele und insbesondere die konkreten Umsetzungsschritte nicht vergessen. Die bisherigen Zeichen deuten jedoch darauf hin, dass eine Regierungsbeteiligung der Grünen eine deutlich ambitioniertere, solidarischere Politik hervorbringen könnte – die im Hinblick auf die akute Schuldenkrise im Globalen Süden auch dringend nötig wäre. Der deutsche G7-Vorsitz im Jahr 2022 bietet sich an, um in diesem Gebiet pro-aktiv und koordiniert mit anderen Regierungen voranzuschreiten.

Die Formulierung im Wortlaut

„Viele Länder des globalen Südens befinden sich in einer Schuldenkrise. Das derzeitige Schuldendienstmoratorium ist richtig, verschiebt das Problem aber in die Zukunft. Wir brauchen solide Schuldenrestrukturierungen und auch Schuldenerlasse, die Ländern Luft für eine nachhaltige Entwicklung verschaffen. Um für künftige Überschuldungskrisen vorzusorgen, setzen wir uns für ein bei den Vereinten Nationen angesiedeltes, transparentes und unabhängiges Schuldenrestrukturierungsverfahren für Staaten ein. Private Gläubiger müssen rechtlich dazu verpflichtet werden, an einem solchen Verfahren teilzunehmen, damit Entschuldungen nicht mehr blockiert werden können und so etwa Geierfonds auf Kosten anderer profitieren. Solange eine internationale Lösung nicht durchsetzbar ist, müssen Deutschland und andere Regierungen mit koordinierter Gesetzgebung den Anfang machen. Damit wollen wir den zu hoch verschuldeten Staaten im globalen Süden weitere Handlungsspielräume für sozial- ökologische Transformationsprozesse ermöglichen, etwa um ihre Gesundheits- Bildungs- und Sozialsysteme zu verbessen.“

Auszug aus dem vorläufig verabschiedeten Wahlprogramm von Bündnis 90/die Grünen zur Bundestagswahl 2021, im Kapitel 6 „International zusammenarbeiten“, im Abschnitt „Wir streiten für eine gerechte Weltwirtschaftsordnung“, unter dem Titel „Entwicklung ermöglichen, Schuldenkrisen lösen.“

Zum Vergleich: Die Formulierung im Wortlaut im Programmentwurf vom 19.3.2021

„Viele Entwicklungsländer sind überschuldet. Beispielsweise gibt Pakistan 40 Prozent seines Etats für den Schuldendienst, aber nur 2 Prozent für Gesundheit aus. Das derzeitige Schuldenmoratorium ist richtig, verschiebt das Problem aber in die Zukunft. Wir brauchen einen echten Schuldenerlass. Dafür muss ein international transparentes und unabhängiges Staateninsolvenzverfahren für die Länder geschaffen werden, die nicht in ihrer eigenen Währung verschuldet sind. Private Gläubiger müssen rechtlich dazu verpflichtet werden, an einem Insolvenzverfahren teilzunehmen. So können wir den Zustand beenden, dass einzelne Gläubiger eine Entschuldung blockieren, und verhindern, dass einzelne private Gläubiger wie Geierfonds auf Kosten anderer profitieren. Damit wollen wir den zu hoch verschuldeten Staaten im globalen Süden auch ermöglichen, ihre Gesundheitssysteme zu verbessen, sie für alle zugänglich zu machen sowie Ansätze zum Schutz von Wasser-, Sanitärversorgung und Hygiene voranzutreiben. Schuldenerlasse und -umwandlungen soll es für Maßnahmen im Gesundheitsbereich sowie im Kampf gegen die wirtschaftlichen und sozialen Folgen der Corona-Krise geben. Zudem werden wir uns für ein langfristiges globales Corona-Hilfspaket für strukturschwache Länder, Krisenregionen sowie Flüchtlingslager engagieren.“

Auszug aus dem Wahlprogrammentwurf von Bündnis 90/die Grünen zur Bundestagswahl 2021, im Kapitel „International zusammenarbeiten“, im Abschnitt „Wir streiten für eine gerechte Weltwirtschaftsordnung“, unter dem Titel „Entwicklung ermöglichen, Schulden streichen.“

Weitere Infos und Parteipositionen:

• Kampagne zur Bundestagswahl 2021: “Entwicklung braucht Entschuldung! Staateninsolvenzverfahren in den Koalitionsvertrag”
• Blog (11.05.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der SPD zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (18.05.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der FDP zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der CDU/CSU zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der Linken zum Staateninsolvenzverfahren”

Eine bemerkenswerte empirische Studie von Autoren des Internationalen Währungsfonds und der Europäischen Zentralbank räumt mit der populären, aber falschen Annahme auf, dass bei Schuldenerlassen der Schuldner gewinnt und der Gläubiger verliert. In Bond returns in sovereign debt crisis: The investor’s perspective zeigen Jochen Andritzky und Julian Schumacher, dass in Krisensituationen die Einnahmen der Investoren über die gesamte Laufzeit ihres Kredits höher sind, wenn der Schuldner die Gläubiger zwingt, auf einen Teil zu verzichten, als in Fällen, in denen er versucht, weiterzuzahlen.

Zunächst die Empirie:

Abb. 1: Kumulierte Erträge nach Art der Krisenbewältigung
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare? IMF Working Paper No. 19/13

Die Graphik zeigt für die Zeit um die Weltfinanzkrise 2008, wie sich die Gesamteinnahmen von Anleihezeichnern in unterschiedlichen Szenarien entwickelt haben. Die untersuchten 32 Krisenländer bleiben allesamt deutlich hinter der Wertentwicklung des gesamten Schwellenländer-Index EMBIG zurück. Sieht man sich dann aber an, wie sich die Erträge unterschiedlicher Gruppen entwickelt haben, zeigt sich, dass diejenigen Schuldner, die versucht haben, einfach weiterzuzahlen (grüne Linie), die geringsten Erträge abgeworfen haben, während diejenigen, die nur umgeschuldet, also Zahlungen in die Zukunft verschoben haben (orangene Linie), und diejenigen, die ihren Gläubigern reale Verluste zugemutet haben, über den gesamten Zeitraum (deswegen cumulative returns) etwa gleich gut abgeschnitten haben.

Das gleiche Bild zeigt sich auch, wenn man in den gleichen Ländern die Erträge von Altinvestoren (Constrained Investors) und Risikoinvestoren (Distress Investors) miteinander vergleicht. Erstere sind Anleiheinhaber, die bei Einsetzen der Krise verkaufen, letztere diejenigen, die zu diesem Zeitpunkt einsteigen. Die individuellen bzw. über die ganze Gruppe gemittelten Erträge der ersten Gruppe werden durch die blauen Punkte und Striche angezeigt, die Erträge der letzteren durch die gelben.

Abb. 2: Zusätzliche Erträge für Altinvestoren und Risikoinvestoren
Quelle: Andritzky,J. and J.Schumacher (2019): Long-Term Returns in Distressed Sovereign Bond Markets. How Did Investors Fare? 

Kann man die Erträge in der großen linken Gruppe (No restructuring) noch als Belohnung für eine risikoreiche Strategie ansehen, zeigen die Fälle, in denen es Umschuldungen (Reprofiling) bzw. Schuldenerlasse (Face Value Cut) gegeben hat, dass sich temporäre oder dauerhafte Verluste für den Gläubiger auszahlen – und zwar die echten Schuldnerlasse noch mehr als die Umschuldungen.

Wie kann das sein?

Der Grund für diese Entwicklung ist, dass Länder nach einem Schuldenerlass regelmäßig ein deutlich höheres Wachstumsniveau erreichen als in Fällen, in denen der Schuldner verzweifelt versucht hat, weiter zu zahlen, aber dann häufig doch in eine ungeregelte Zahlungseinstellung oder in eine anhaltende Phase der Stagnation geraten ist. Entsprechend sicherer und häufig auch umfangreicher waren deshalb die Leistungen auf den restrukturierten Schuldendienst.

Die Lehren aus diesem Zusammenhang sind zweierlei:

• Eine Umschuldung ist kein Nullsummenspiel, wie von Gläubigerseite gerne suggeriert wird, sondern kann in einer mittelfristigen Perspektive für alle Beteiligten lukrativ sein – statt nur für den Schuldner.
• Eine Umschuldung sollte so zeitig wie möglich erfolgen. Je länger ein eigentlich nicht tragfähiger Schuldendienst geleistet wird, umso größer sind unter dem Strich die Verluste, die alle hinnehmen müssen.

Gestern fand der „Summit on Financing African Economies“ in Paris statt, zu dem der französische Präsident mehr als 30 Staats- und Regierungschefs und Vertreter*innen internationaler Organisationen einlud. Ziel war die Mobilisierung neuer finanzieller Mittel für den durch die pandemiebedingte Rezession gebeutelten Kontinent sowie die Diskussion über den Umgang mit der Schuldenlast. Druck für substanzielle Fortschritte bei letzterem, etwa im Umgang mit kritisch verschuldeten Ländern, die bislang aus den G20-Schuldenerlassinitiativen ausgeschlossen bleiben, wie dem Gipfelteilnehmer Tunesien, gab es jedoch offenbar nicht. Zu Beginn der Pandemie, im April 2020, veröffentlichten 18 europäische und afrikanische Staats- und Regierungschefs ein Statement, in dem unter anderem Emmanuel Macron und Angela Merkel ein Schuldenmoratorium auf alle Schuldendienstzahlungen, inklusive Forderungen multilateraler Geber bis zum Ende der Pandemie fordern. Später im Jahr forderten afrikanische Finanzminister*innen über die G20 DSSI deutlich hinausgehende Erleichterungen, afrikanische Parlamentarier*innen initiierten die „Debt Cancellation Campaign Initiative“ (DCCI) als Gegenstück zur DSSI, um auf die Notwendigkeit von echten Streichungen aufmerksam zu machen. Doch von der Aufnahme der Forderungen aus Afrika war in der Berichterstattung zum Gipfel nicht viel zu sehen. Noch im April blockierte insbesondere die Europäische Union Reformvorschläge im UN Financing for Development Forum, die über die bestehenden Initiativen hinausgehen.

Vielmehr stand die Mobilisierung frischen Geldes im Zentrum des Gipfels, zum Beispiel durch den Vorschlag der Ausweitung von Nullzinskrediten durch den Verkauf von IWF-Goldreserven. Zentrales Thema war auch die Mobilisierung von Liquidität durch die Reallokation von IWF-Sonderziehungsrechten (SZR) reicherer Länder an ärmere Länder auf dem afrikanischen Kontinent. Auch wenn noch nicht formalisiert, zeichnet sich schon seit einigen Monaten ein breiter Konsens für die Ausgabe zusätzlicher SZR in Höhe von 650 Milliarden im Laufe des Jahres 2021 ab. Macron warb u. a. durch Selbstverpflichtung dafür, dass reichere Länder ihre neuen SZR an ärmere Länder spenden. Gleichzeitig diskutierte er jedoch nicht, wie u. a. private Gläubiger verbindlich in Schuldenerleichterungen einbezogen werden können. Trotz vielfacher Apelle u.a. vom Weltbank-Präsidenten Malpass, ist es nicht dazu gekommen, dass sich die privaten Gläubiger an dem Moratorium der G20 beteiligen. Letztlich sind sie dadurch bisher die Hauptprofiteure der DSSI, durch die eigentlich der finanzielle Handlungsspielraum von Schuldnerregierungen für die erfolgreiche Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen ausgeweitet werden sollte. Die Ausschüttung neuer SZR könnte für die privaten Gläubiger einen weiteren Anreiz bieten, sich an den Schuldenerlassmaßnahmen nicht zu beteiligen.

Vorgeschaltet waren dem Gipfel Verhandlungen zur Mobilisierung von Unterstützung für die Entschuldung des Sudans unter der multilateralen Initiative für hoch verschuldete arme Länder (HIPC-Initiative). Der Sudan ist neben Somalia und Eritrea eines der letzten Länder, das eine Entschuldung im Rahmen der bereits 1996 verabschiedeten und später erweiterten HIPC-Initiative beantragen kann. Eine Streichung der Altschulden des Landes kann die Demokratisierung des Landes entscheidend unterstützen.

Schon vor dem Gipfel waren entscheidende Schritte für den Einstieg in die Initiative (dem sog. Decision Point) unter Dach und Fach. Eine Voraussetzung für den Decision Point ist die Begleichung der Zahlungsrückstände bei multilateralen Gebern. Schon vor dem Gipfel sagten u. a. die USA und Großbritannien Finanzierungen für den Abbau der Rückstände bei der Weltbank und der Afrikanischen Entwicklungsbank zu. Medienwirksam bestätigte Frankreich am Montag die bereits im April angekündigte Bereitschaft für einen Brückenkredit von ca. 1,2 Milliarden US-Dollar für den Abbau der Rückstände beim IWF. Vor allem diente das Treffen am Montag daher dazu, für die Unterstützung privater sowie öffentlich bilateraler Gläubiger zu werben, die nicht im Pariser Club organisiert sind. Kommerzielle Gläubiger müssen 13 Prozent, Nicht-Pariser-Club-Gläubiger 38 Prozent der Entschuldung tragen. Bei Letzteren liegt der Löwenanteil bei Kuwait, gefolgt von Saudi-Arabien und China. Nicht überraschend kommt die Ankündigung Saudi-Arabiens, Mitglied der „Friends of Sudan“-Gruppe, die Altlasten zu streichen. Kuwait kündigte Montag die Bereitschaft zur Unterstützung an, jedoch ohne weitere Details, genau wie der „Sudan London Club“, in dem ein Teil der Privatgläubiger des Sudans organisiert ist. Von einer Positionierung Chinas beim Gipfel ist nichts bekannt.

Medienwirksam kündigten auch Frankreich und Deutschland Schuldenschnitte für den Sudan an; für einige Medienbeobachter*innen wirkte es wie ein bahnbrechendes Ergebnis der Pariser Verhandlungen. Dabei ist die Streichung der deutschen und französischen Forderungen viel mehr die schon vor 25 Jahren vereinbarte Beteiligung an einer Initiative, an dem alle Pariser Club-Gläubiger teilnehmen. Deutschland kann dadurch sogar seine Entwicklungshilfequote aufblähen, obwohl es auf die uralten Handelsforderungen niemals auch nur einen Cent erhalten hätte. Allerdings kündigte Außenminister Maas an, zusätzlich Verbindlichkeiten des Landes gegenüber dem IWF in Höhe von 90 Millionen Euro zu übernehmen und damit dazu beizutragen, dass der Decision Point auch wirklich im Juni erreicht wird. Das Medienspektakel um die Ankündigungen für den Sudan lenkte jedoch davon ab, dass im Hinblick auf weitergehende Schuldenerleichterungen für den restlichen Kontinent offensichtlich nicht viel erreicht wurde.

Am vergangenen Wochenende hat die FDP ihr Wahlprogramm verbindlich verabschiedet. erlassjahr.de begrüßt, dass die Sinnhaftigkeit eines geordneten Staateninsolvenzverfahrens darin anerkannt wird. Explizit fordern die Freien Demokraten die Schaffung eines solchen Verfahrens jedoch nur auf europäischer Ebene.

Staateninsolvenzverfahren im Wahlprogramm 2021

Im Abschnitt Gläubigerbeteiligung bei Finanzierungskrisen einzelner Staaten in der Eurozone heißt es:

„Wir Freie Demokraten wollen ein Verfahren für geordnete ‚Staatsinsolvenzen‘ schaffen. Damit wollen wir private Gläubiger einzelner Staaten stärker in die Verantwortung nehmen. (…) Eine solche Beteiligung des Privatsektors wäre gleichzeitig die wirksamste Krisenprävention, weil ein Staat sich dann in der Regel gar nicht erst unangemessen hoch verschulden könnte.“

Beteiligung der privaten Gläubiger entspricht marktwirtschaftlichem Grundprinzip

Es ist aus Sicht von erlassjahr.de zu begrüßen, dass die Freien Demokraten ganz im Sinne des marktwirtschaftlichen Grundsatzes dafür einstehen, dass diejenigen privaten Investoren, die durch den Kauf von Staatsanleihen ein potenziell gewinnbringendes Geschäft eingehen, auch die Risiken dieses Geschäfts tragen und damit im Falle der Zahlungsunfähigkeit von Staaten ihren fairen Anteil der Anpassungskosten mittragen müssen. In der Eurokrise konnten sich private Banken vor allem westeuropäischer Länder durch die öffentlichen Kreditprogramme aus den krisengeschüttelten Ländern zurückziehen, so dass sie selbst nur ein geringes Verlustrisiko ihrer vormals profitablen Anlage tragen mussten. Dadurch wurden die Kosten der fehlgeschlagenen Investition nicht nur sozialisiert, auch waren Kreditvergabeentscheidungen nicht immer nachhaltig, konnten private Banken doch darauf wetten, dass im Krisenfall der öffentliche Sektor – und damit der europäische Steuerzahler – einspringt. Ein Staateninsolvenzverfahren würde private Gläubiger in die Pflicht für ihre Anlageentscheidung nehmen und somit nicht nur zu einer fairen Krisenlösung, sondern auch zu verantwortlicherer Kreditvergabe beitragen. Wie die FDP sieht auch erlassjahr.de damit die Etablierung einer solchen Instanz potenziell als hilfreich an, um Schuldenkrisen bereits im Vorhinein zu vermeiden.

 „Entpolitisierung“ der Wirtschaftspolitik

Die nächsten Abschnitte im Wahlprogramm der FDP zeigen, dass der Fokus der Partei hier primär auf dem Schutz der (deutschen) Steuerzahler*innen liegt, die letztlich dafür haften, wenn die Zahlungsunfähigkeit einzelner EU-Staaten allein durch öffentliche Hilfsgelder überbrückt wird. Die ungleiche Lastenverteilung von Anpassungskosten in der bisherigen Praxis, nach der vor allem wirtschaftlich schlechter Gestellte in den Schuldnerländern, wie Rentner*innen, Arbeitslose und Geringverdienende in Griechenland die Hauptlast der Anpassungskosten tragen mussten, wird von der FDP hingegen nicht problematisiert. So ist es auch nicht verwunderlich, dass die FDP fordert, den Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) zu einem effektiven Europäischen Währungsfonds umzubauen, der die „Ausgestaltung der makroökonomischen Anpassungsprogramme und die Kontrolle ihrer Umsetzung in den Darlehen nehmenden Ländern“ übernimmt und dabei kein Wort dazu verliert, dass viele der Anpassungsprogramme der Vergangenheit in ihren Effekten sozial höchst unausgewogen und in ihrer wirtschaftlichen Effizienz mindestens zweifelhaft waren. Nein, die FDP verliert dazu kein Wort, sie ist hingegen überzeugt, dass wirtschaftspolitische Entscheidungen „entpolitisiert“ werden können und sollten. Die Handlungsmöglichkeiten von demokratisch gewählten Regierungen durch die Vorgaben einer solchen Kommission entscheidend einzuschränken, erscheint jedoch nicht zuletzt für die Stabilität und das Vertrauen der Bürger*innen in demokratische politische Institutionen höchst problematisch.

Was auf europäischer Ebene sinnvoll wäre, wird auch international gebraucht

Leider fordert die FDP ein Insolvenzverfahren für Staaten nur auf europäischer Ebene und für Länder und Kommunen auf nationaler Ebene. Dabei läge es doch nahe, eine solche Institution mit eben jenen Argumenten auch auf internationaler Ebene zu fordern. Tatsächlich hat sich die FDP diesbezüglich in der Vergangenheit schon deutlich positioniert. So setzte sie sich 2009 dafür ein, dass die schwarz-gelbe Regierung im Koalitionsvertrag das Ziel formulierte, sich für die Implementierung einer internationalen Insolvenzordnung einzusetzen. Passiert ist diesbezüglich in den folgenden vier Jahren jedoch sehr wenig. Den Antrag der Grünen vergangenes Jahr, der die Regierung aufforderte, sich international für ein ebensolches Verfahren einzusetzen, lehnte die FDP ab. Im zuständigen Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung bekräftigte die Fraktion jedoch, dass es nach ihrer Ansicht auch auf internationaler Ebene dringend einen Mechanismus brauche, der über die bestehenden Einrichtungen hinausgehe, und dass „ein internationales und transparentes Staateninsolvenzrecht (…) hierbei auch nach Ansicht der Fraktion der FDP das zielführende Instrument (sei)“. Es ist bedauerlich, dass es diese progressiveren Formulierungen nicht an die entscheidende Stelle im Wahlprogramm der FDP geschafft haben.

Notwendigkeit von Präventionsmaßnahmen nicht gegen strukturelle Reformen der internationalen Schuldenarchitektur ausspielen

In Reaktion auf die Veröffentlichung des Schuldenreports 2021 von erlassjahr.de und MISEREOR erklärte der entwicklungspolitische Sprecher der FDP-Bundestagsfraktion, Dr. Christoph Hoffmann im Januar:

„Damit die junge Generation eine Zukunftsperspektive hat, muss es Überlegungen für einen Schuldenschnitt geben. Dieser muss aber mit einer umfassenden Anti-Korruptionskampagne ummantelt werden, da sonst die erneute Schuldenlast nur eine Frage der Zeit ist.“

Auch hier bekräftigt die FDP also grundsätzlich ihre Unterstützung einer internationalen Entschuldungsinitiative. Klarzustellen ist jedoch: Ein einmaliger Schuldenschnitt wäre aus Sicht von erlassjahr.de in Krisenzeiten, wie wir sie aktuell beobachten, zwar unbedingt angebracht. Die grundsätzliche Forderung nach einem permanenten fairen und transparenten Staateninsolvenzverfahren geht aber weit darüber hinaus. Und das aus gutem Grund: Solange Staaten Entwicklung primär über (ausländische) Kreditaufnahme finanzieren, wird es auch immer wieder zu Schuldenkrisen kommen. Die Kreditvergabe und -aufnahme kann und sollte unter anderem durch sinnvolle Anti-Korruptionsmaßnahmen verantwortungsbewusster gestaltet werden, um Schuldenkrisen vorzubeugen. Wie oben bereits dargelegt wurde, könnte die Schaffung eines internationalen Staateninsolvenzverfahrens auch dazu einen Anreiz schaffen. Wichtig ist hier jedoch, dass die verschiedenen Ansätze nicht gegeneinander ausgespielt werden. Schon in der Vergangenheit musste die sinnvolle Debatte um Krisenprävention dafür herhalten, um eine umfassende Reform der Verfahren zur Bewältigung von Schuldenkrisen politisch zu unterlaufen. Statt konkrete Handlungsschritte für den Umgang mit der sich abzeichnenden Krise zu erarbeiten, versteiften sich Gläubigernationen und internationale Finanzinstitutionen vor der Pandemie auf den bereits vor vielen Jahren festgelegten Kurs, mit einigen präventiven Maßnahmen werde sich die nächste Krise schon vermeiden lassen. Soweit darf es nicht wieder kommen: Denn auch bei einer verantwortlichen Vergabepraxis wird es nicht zuletzt durch unvorhersehbare Ereignisse wie Naturkatastrophen oder der aktuellen Corona-Pandemie zur Überschuldung kommen. Spätestens zur Bewältigung dieser externen Schocks braucht es faire, effiziente und transparente Verhandlungsverfahren.

Im Falle einer Regierungsbeteiligung der FDP gilt es aus Sicht von erlassjahr.de darauf zu hoffen, dass der FDP bewusst wird – oder durch einen progressiveren Koalitionspartner daran erinnert wird – dass das, was sie auf europäischer Ebene für sinnvoll erachtet, auch auf internationaler Ebene wünschenswert und unbedingt notwendig wäre. Und sich dann – anders als während der letzten Regierungsbeteiligung – auch erfolgreich dafür einsetzt.

Die Formulierung im Wortlaut

„Wir Freie Demokraten wollen ein Verfahren für geordnete „Staatsinsolvenzen“ schaffen. Damit wollen wir private Gläubiger einzelner Staaten stärker in die Ver­antwortung nehmen. Bevor an ein Mitglied der Eurozone öffentliche Mittel aus dem Europäischen Währungsfonds (EWF) fließen, muss es künftig eine Beteili­gung der privaten Gläubiger dieses Staates an den Stabilisierungslasten geben, zumindest in Form einer Laufzeitverlängerung der jeweiligen Staatsanleihen. Eine solche Beteiligung des Privatsektors wäre gleichzeitig die wirksamste Kri­senprävention, weil ein Staat sich dann in der Regel gar nicht erst unangemes­sen hoch verschulden könnte. Auch müssen der EWF und der Finanzstabilitäts­rat mit ihrer analytischen Kompetenz bereits frühzeitig in die Krisenprävention eingebunden werden.”

Auszug aus dem Wahlprogramm der FDP zur Bundestagswahl 2021, im Kapitel “Nie wa­ren die Chancen größer: Bewältigen wir die großen Herausforderungen unserer Zeit!” unter der Überschrift “Klare Regeln”, im Abschnitt “Gläubigerbeteiligung bei Finanzie­rungskrisen einzelner Staaten in der Eurozone”, verabschiedet im Mai 2021.

Weitere Infos und Parteipositionen:

• Kampagne zur Bundestagswahl 2021: “Entwicklung braucht Entschuldung! Staateninsolvenzverfahren in den Koalitionsvertrag”
• Blog (11.05.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der SPD zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (15.06.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position von BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der CDU/CSU zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der Linken zum Staateninsolvenzverfahren”

Am vergangenen Sonntag hat die SPD als erste Partei ihr Wahlprogramm verbindlich verabschiedet. erlassjahr.de begrüßt, dass sich die SPD darin ausdrücklich des Themas der Verschuldung des Globalen Südens annimmt. Erst vor knapp einem Monat sprach SPD-Kanzlerkandidat Olaf Scholz in seiner Funktion als Bundesfinanzminister davon, dass Stundungen des Schuldendienstes allein für viele Länder nicht reichen würden und es für einige nötig sei, ihnen die Schulden komplett zu erlassen. In ihrem Wahlprogramm hat die SPD die Forderung nach einem internationalen Staateninsolvenzverfahren nun seit sechzehn Jahren erstmals wieder explizit aufgenommen. Für erlassjahr.de ist dies zunächst ein Grund zur Hoffnung auf eine ambitioniertere Entschuldungspolitik. Allerdings gibt es noch einige Unklarheiten in der Positionierung der SPD und es muss sich erst noch zeigen, wie ambitioniert die SPD Reformbemühungen in diesem Feld tatsächlich vorantreiben wird.

Blick zurück: Proaktives Handeln der SPD zur Jahrtausendwende

Werfen wir zunächst einen Blick zurück: Zur Jahrtausendwende spielte die rot-grüne Regierung durchaus eine wichtige Rolle dabei, die Entschuldungsinitiative für hochverschuldete arme Länder (HIPC-Initiative) endlich zu einer effektiven Schuldenerlassinitiative auszuweiten. 2002 formulierten Grüne und SPD in ihrem Koalitionsvertrag dann ausdrücklich die Absicht, „sich mit Nachdruck für ein internationales Insolvenzverfahren einsetzen“ zu wollen. Zum damaligen Zeitpunkt entsprach das durchaus dem Zeitgeist. Arbeitete doch auch der Internationale Währungsfonds (IWF) gerade an einem – zumindest nach seinem Verständnis – ebensolchem Vorhaben. Nachdem der IWF seine Arbeit an diesem Vorhaben jedoch insbesondere auf Druck der US-Regierung unter George W. Bush einstellte, verloren sich auch die Ambitionen der rot-grünen Bundesregierung. Seit 2005 hat sich die SPD dann zumindest in ihren zentralen Wahl- und Parteiprogrammen nicht mehr ausdrücklich zu diesem Thema positioniert.

Blick nach vorn: Staateninsolvenzverfahren im Wahlprogramm 2021

Im frisch verabschiedeten “Zukunftsprogramm” der SPD, dem Wahlprogramm zur Bundestagswahl 2021, heißt es nun:

„Viele Länder befanden sich schon vor der Corona-Pandemie in einer Schuldenkrise, die jetzt noch vergrößert wird. (…) Wir unterstützen eine Initiative für ein globales Staateninsolvenzverfahren, das staatliche und vor allem private Gläubiger miteinbezieht und das Schuldenerlasse für besonders gefährdete Ländergruppen formuliert und umsetzt.“

erlassjahr.de begrüßt die darin implizit formulierte Anerkennung der Reformnotwendigkeit der aktuellen, höchst undemokratischen und nicht auf rechtsstaatlichen Prinzipien ruhenden internationalen Praxis im Umgang mit überschuldeten Staaten. Allerdings schließt die SPD nur staatliche und private Gläubiger mit ein. Zu einer effektiven Gläubigerkoordination und effizienten Lösung von Schuldenkrisen müssten jedoch alle Gläubiger eines Landes in ein Umschuldungsverfahren einbezogen sein. Unklar ist, ob die SPD auch multilaterale Gläubiger, also zum Beispiel die Weltbank, in ein entsprechendes Verfahren einbeziehen würde oder aber ob sie bei der aktuellen Regierungshaltung bleibt und den Einschluss prinzipiell ablehnt.

Die SPD verweist zudem darauf, dass „Schuldenerlasse für besonders gefährdete Ländergruppen formuliert und umgesetzt“ werden sollen. erlassjahr.de begrüßt, dass die SPD dadurch anerkennt, dass die aktuelle Regelung, die Maßnahmen wie das Schuldenmoratorium DSSI und das im November verabschiedete Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI der G20 nur für die 73 einkommensschwächsten Staaten der Welt öffnet, unzureichend ist, da sie andere Ländergruppen, die Schuldenerleichterungen genauso nötig hätten, kategorisch ausschließt. Wer genau die “besonders gefährdeten Ländergruppen” sein sollen und nach welchen Kriterien und von wem sie ausgewählt würden, bleibt jedoch offen. Aus Sicht von erlassjahr.de wäre es ein längst überfälliger Schritt, die bereits bestehenden Schuldenerleichterungmaßnahmen nach tatsächlicher Bedürftigkeit und nicht nach dem willkürlich gewährten Kriterium des Pro-Kopf-Einkommens zu gewähren und damit etwa auch besonders krisengeschüttelte Mitteleinkommensländer zu entlasten. Im Rahmen eines internationalen Staateninsolvenzverfahrens muss es zudem allen kritisch verschuldeten Ländern jederzeit möglich sein, über die ausstehenden Forderungen in fairer und transparenter Weise und unter Einbezug einer unabhängigen Instanz zu verhandeln. Die Formulierung im Wahlprogramm der SPD bleibt in dieser Hinsicht noch unklar und lässt die Frage aufkommen, ob sich die Ambitionen der SPD nur darauf beschränken, etwa das Common Framework für eine weitere Gruppe von Ländern zu erweitern. Auch dies wäre zweifelsohne wünschenswert, der große Wurf wäre das jedoch nicht und grundlegende Machtungleichgewichte in Schuldner-Gläubiger-Beziehungen würden damit keineswegs behoben werden.

Blick aufs Regierungshandeln: Da wäre mehr drin gewesen

Gibt es mit der SPD Hoffnung auf grundlegende Veränderungen, also systematischere Reformbemühungen, die über die aktuellen gläubigerdominierten Maßnahmen deutlich hinausgehen? Aktuelles Regierungshandeln lässt daran Zweifel aufkommen: Sowohl die DSSI als auch das Common Framework wurden maßgeblich von den Finanzminister*innen und Notenbankgouverneur*innen der G20 Staaten vereinbart. Im Falle Deutschlands heißt das: federführend vom SPD-geleiteten Bundesfinanzministerium. Schon früh war es den Deutschen ein Anliegen, dass private Gläubiger durch die öffentlichen Konzessionen nicht einfach weiter bedient werden, sondern ebenfalls ihren Anteil tragen. Konsens dafür gab es innerhalb der G20 jedoch nicht. Konkrete Schritte auf nationaler Ebene, die auch außerhalb der G20 möglich gewesen wären, wie zum Beispiel die Schaffung eines nationalen „Anti-Geier-Gesetzes“, das den Einbezug privater Gläubiger verbindlicher hätte regeln können, ging die Bundesregierung nicht an. Auch positionierte sich die Bundesregierung zwar grundsätzlich positiv zu einer Ausweitung der Maßnahmen auch auf andere Länder. Stimmen, die dies vorantreiben wollten, etwa Initiativen aus dem Globalen Süden im Rahmen des UN-geleiteten Financing for Development Forums im April 2021, wurden jedoch nicht proaktiv unterstützt, Man wolle lieber erst einmal abwarten, bis sich das Common Framework in den ersten Länderfällen „bewiesen“ habe. Ein halbes Jahr nach Schaffung des Common Framework wurde noch immer keine Umschuldung abschließend verhandelt; nur drei Länder (Tschad, Äthiopien und Sambia) haben überhaupt eine Umschuldung beantragt, viele Länder bleiben ausgeschlossen. Die von Entwicklungsländern im Rahmen der Vereinten Nationen eingebrachten Forderungen auch nach kleinen Schritten hin zu einem Staateninsolvenzverfahren wurden unter anderem aktiv von der Europäischen Union blockiert.

Blick ins Parlament: Schuldenerlasse ja, Systemänderung (noch) nicht

Und auch im Parlament überzeugten die Argumente der SPD zuletzt nicht: Im Juli 2020 brachten die Grünen einen Antrag im Deutschen Bundestag ein, der die Regierung dazu aufforderte, sich aktiv um die Schaffung eines fairen und transparenten internationalen Staateninsolvenzverfahrens zu bemühen. Der Antrag umfasste detailliert so gut wie alle Aspekte, die auch aus Sicht von erlassjahr.de an einer solchen Institution zentral wären und wurde im November im Bundestagsplenum beraten. Die SPD lehnte den Antrag – gemeinsam mit CDU/CSU, FDP und AfD – ab. Unter anderem mit der Begründung, ihrerseits einen vergleichbaren Antrag bereits einen Monat zuvor eingebracht zu haben. In eben jenem Antrag ist jedoch keinesfalls die Rede von wirklichen strukturellen Reformen, sondern lediglich davon, „international mit den anderen Gebern abgestimmt zu prüfen, inwieweit weitere Schuldenerleichterungen oder auch Schuldenerlasse für die von der Corona-Pandemie besonders betroffenen Entwicklungs- und Schwellenländer möglich sind.“ Allein weiter in exklusiven Foren mit anderen Gebern zu überprüfen, inwieweit Schuldenerlasse möglich seien, kommt den langjährigen Forderungen der Entschuldungsbewegung nach einem faireren, transparenteren und auf rechtsstaatlichen Prinzipien ruhenden Umgang mit überschuldeten Staaten keinesfalls nach und wird vermutlich nicht wirksam sein, um die bisherige Praxis, die auch nach Ansicht des IWF durch zu geringe und zu späte Erlasselemente gekennzeichnet ist, zu durchbrechen. Das “globale Staateninsolvenzverfahren”, das die SPD laut ihrem Wahlprogramm 2021 unterstützen will, müsste so ausgestaltet sein, dass es diese Mängel behebt.

Die Formulierung im Wortlaut

“Viele Länder befanden sich schon vor der Corona-Pandemie in einer Schuldenkrise, die jetzt noch vergrößert wird. Zentrale Säulen der Entwicklungsfinanzierung sind zusammengebrochen und Finanzströme ausgetrocknet. Das kurzfristige Aussetzen des Schuldendienstes im Rahmen der G20 und des IWF brachte Erleichterung. Wir unterstützen eine Initiative für ein globales Staateninsolvenzverfahren, das staatliche und vor allem private Gläubiger miteinbezieht und das Schuldenerlasse für besonders gefährdete Ländergruppen formuliert und umsetzt.”

Auszug aus dem Zukunftsprogramm der SPD zur Bundestagswahl 2021, verabschiedet am 9. Mai 2021, im Kapitel IV “Souveränes Europa in der Welt” unter der Überschrift “Frieden sichern”

Weitere Infos und Parteipositionen:

• Kampagne zur Bundestagswahl 2021: “Entwicklung braucht Entschuldung! Staateninsolvenzverfahren in den Koalitionsvertrag”
• Blogbeitrag (18.05.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der FDP zum Staateninsolvenzverfahren” 
• Blog (15.06.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position von BÜNDNIS90/DIE GRÜNEN zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der CDU/CSU zum Staateninsolvenzverfahren”
• Blog (02.07.2021): “Bundestagswahl 2021: Die Position der Linken zum Staateninsolvenzverfahren”

Vor einer Woche, vom 12.-15. April 2021, fand das diesjährige UN Financing for Development Forum (FfD-Forum) statt. Bei diesem jährlich stattfindenden Format steht die Überprüfung des Fortschritts der Addis Abeba Action Agenda im Zentrum, der Vereinbarung der Weltgemeinschaft zur Finanzierung der nachhaltigen Entwicklungsziele. Seit Ausbruch der Corona-Pandemie und der daraus folgenden weltweiten Rezession ist die Erreichung der 2030-Agenda vor allem in Entwicklungsländern kaum noch möglich. Darin ist sich die Weltgemeinschaft weitestgehend einig. Das FfD-Forum 2021 hätte deshalb einer der zentralen multilateralen Momente inmitten der schwersten Krise seit Jahrzehnten sein können, um längst überfällige multilaterale Reformen auf den Weg zu bringen. Unter anderem stand die Forderung nach ambitionierteren Schritten bei Schuldenerleichterungen, gar eines radikalen Umdenkens im Umgang mit Überschuldung im Fokus. Noch bei der Eröffnung des Forums äußerte der Vertreter Fidschis die Hoffnung, beim FfD-Forum Maßnahmen zum Ausstieg aus der Krise aktiv mitgestalten zu können, anders als bei der G20 oder dem internationalen Währungsfonds (IWF), wo sie kaum eine Stimme hätten. Kurzzeitig hatte es auch den Anschein, als würde die außerordentliche Krise die politische Dynamik erzeugen, die für ambitionierte Reformen nötig ist. Sogar eine Weltkonferenz für neue Vereinbarungen zu Entwicklungsfinanzierung stand im Raum. Doch das Forum zeigte zwei Gesichter:

Auf der einen Seite die lange Abfolge sorgfältig ausgearbeiteter und elaboriert präsentierter Statements zur Notwendigkeit solidarischen und gemeinsamen Handelns. Auf der anderen Seite das gänzlich unsolidarische, unambitionierte Abschlussdokument des FfD-Forums, in welchem keiner der vielen substanziellen Vorschläge auftaucht, die im Laufe des Forums oder schon davor diskutiert worden waren. Von einer von Gläubigern und Schuldnern unabhängigen Sovereign Debt Authority, wie sie die UN Konferenz für Handel und Entwicklung UNCTAD vorschlägt, zu einem Sovereign Debt Forum, wie es noch im ersten Entwurf des Dokuments enthalten war, bis hin zum großen Wurf eines Staateninsolvenzverfahrens, wie von der Karibischen Gemeinschaft während des Forums gefordert – nichts davon ist am Ende übrig geblieben. Auch weitere handfeste Vorschläge, darunter die Ausweitung aller schuldenerleichternden Maßnahmen auf Mitteleinkommensländer, wurden am Ende auf Druck von Gläubigernationen aus der Abschlusserklärung gestrichen. Zwar wird im Dokument beklagt, dass Mittel aus Schuldenerleichterungen indirekt ausgerechnet den Privatgläubigern zugute kommen – also denjenigen, die sich bisher standhaft weigern, sich selbst an Schuldenerleichterungen zu beteiligen. Doch die enthaltene Forderung nach Anreizen zum Einbezug dieser Gläubigergruppe wird nicht mit entsprechenden Beschlüssen untermauert. Von den vielen Politikoptionen, die im Rahmen eines UN-Sonderprozesses für die Entwicklungsfinanzierung in Corona-Zeiten entwickelt worden waren, fand ein Großteil keinen Eingang in die Verhandlungen. Und somit auch nicht in das Dokument, welches die Grundlage für Entwicklungsfinanzierung bis zum nächsten FfD-Forum im Jahr 2022 sein soll. Nicht nur Fidschi dürfte bitter enttäuscht gewesen sein.

Zivilgesellschaft weltweit, die sich in der Civil Society Financing for Development Group koordiniert, macht in ihrer Stellungnahme zum Abschlussdokument deutlich, dass der Status Quo bis zum nächsten FfD-Termin den Todesstoß für die 2030-Agenda bedeutet. Sie fordert daher, nicht einfach bis zum nächsten Jahr abzuwarten – denn auch die Krise orientiere sich nicht an vereinbarten Kalenderdaten. Spätestens bei der UN-Generalversammlung im Herbst seien konkrete Beschlüsse notwendig: Dazu zähle die Ausrichtung einer nächsten Weltkonferenz für Entwicklungsfinanzierung sowie die Umsetzung von “inklusiven Dialoge und Verfahren zu Staatsschulden“, wie sie im FfD-Abschlussdokument erwähnt werden. Bei der UN-Generalversammlung müsse eine zwischenstaatliche Arbeitsgruppe geschaffen werden, mit dem Ziel, sich über die Einzelheiten eines Staateninsolvenzverfahrens einig zu werden.

Ein erster Schritt dahin könnte die unmittelbare Auseinandersetzung mit konkreten Initiativen wie zum Beispiel denen der Allianz der Kleinen Inselstaaten oder Mexikos und Argentiniens sein. Diese hatten zuletzt gefordert, Staaten Schuldenerleichterungen nicht nach Pro-Kopf-Einkommen, sondern nach Verwundbarkeit zugänglich zu machen.

Alle zivilgesellschaftlichen Positionen zum FfD Forum finden sich auf der Website der CS FfD Group.

Mehr als 20 Staats- und Regierungschef*innen, Vertreter*innen von Ministerien und von internationalen Institutionen trafen sich gestern auf Einladung des UN-Generalsekretärs António Guterres und der Regierungschefs von Kanada und Jamaika, Justin Trudeau und Andrew Holness, zum „High-Level-Event on International Debt Architecture and Liquidity“. Genau ein Jahr nach Ausbruch der Pandemie und zehn Monate nach dem ersten Gipfel der Staats- und Regierungschef*innen standen erneut die globale Katastrophe und die Notwendigkeit systematischer Schuldenerleichterungen im Fokus.

Doch anders als noch vor einem Jahr war die Schuldenkrise für Deutschland diesmal nicht Chef*innensache: Bundeskanzlerin Merkel nahm trotz ihres damals gelobten Commitments diesmal nicht teil. Vertreten wurde sie durch BMF-Staatssekretär Wolfgang Schmidt. Gehört hätte Frau Merkel aus der ganzen Welt den Ruf, das aktuelle Schuldenmoratorium endlich durch reale Schuldenerlasse zu ergänzen. Und das nicht nur für die anstehenden Fälle im G20 Common Framework wie Tschad, Äthiopien und Sambia, bei denen Deutschland als Gläubiger keine Rolle spielt.

Gehört hätte sie den hilflosen Ruf des costa-ricanischen Präsidenten Carlos Alvarado Quesada, endlich zu handeln, nach so vielen warmen Worten. Sie hätte erfahren, dass die Mehrheit der von COVID-19 betroffenen armen Menschen nicht in den ärmsten Ländern lebt, die von der G20 immerhin ein Moratorium angeboten bekommen haben, sondern in so genannten Mitteleinkommensländern – die weiterhin von jeglichen Schuldenerleichterungsmaßnahmen ausgeschlossen bleiben. Und dass viele von diesen Staaten kleine Inselentwicklungsländer (SIDS) sind, die zusätzlich zum Ausfall des Tourismus mehr als andere vom Klimawandel bedroht sind. Gaston Browne, Premierminister von Antigua und Barbuda, machte deutlich, wie viel sinnvoller es sei, Schuldenerleichterungen den verwundbarsten Staaten zu gewähren anstatt den kleinsten, ärmsten und “billigsten”. Die neue WTO-Chefin Ngozi Okonjo-Iweala hätte ihr von ihren Erfahrungen vor 20 Jahren erzählt, als ein multilateraler Schuldenerlass die einzige Möglichkeit bot, zu Erholung und Entwicklung zurück zu kehren.

Schließlich hätte sie auch von Lazarus Chakwera, Präsident von Malawi, gehört, dass die ärmsten hochverschuldeten Länder der Welt jahrzehntelang ausgeplündert wurden, und der Schuldendienst deshalb eigentlich in die andere Richtung fließen sollte. Einige wenige tapfere Staatschefs hätten versucht, sie, so wie alle anderen, von der Schaffung eines permanenten Staateninsolvenzverfahrens zu überzeugen. Doch die Kanzlerin war nicht dort.

Genauso abwesend wie die Kanzlerin waren echte Reformanstöße. Einig war man sich bei einigen Liquiditätsmaßnahmen, der weiteren Verlängerung der G20 DSSI und der Schöpfung neuer IWF-Sonderziehungsrechte. Bei der Frage nach echten Schuldenerlassen gingen die Commitments nicht über die Umsetzung des bestehenden G20 Common Framework hinaus. Ankündigungen konkreter weiterer Schritte gab es nicht: Mitteleinkommensländer sind noch immer ausgeschlossen. Die Privaten beteiligen sich nicht an der DSSI. Multilaterale Gläubiger beteiligen sich nicht an Umschuldungen.

Ngozi Okonjo-Iweala erinnerte daran, dass ein verlorenes Entwicklungsjahrzehnt kein Schicksal sei, sondern eine aktive Politikentscheidung. Diese konkreten Entscheidungen werden u. a. im UN Financing for Development Forum getroffen. Doch die Verhandlungen und die Haltung Europas lassen wenig hoffen. Konsens gibt es nur für den Status quo, nicht für echte Reformen. Mit der voraussichtlichen Verlängerung der DSSI wird weiter Zeit gekauft. Die Frage ist: Wofür?

Weitere Informationen:

Aufnahme des High Level Meetings vom 29.03.2021 in voller Länge [UN Web TV]

Policy Brief “Liquidity and Debt Solutions to Invest in the SDGs: The Time to Act is Now” des UN-Generalsekretärs António Guterres vom 29.03.2021 

erlassjahr.de-News vom 30.03.2021: “UN-Gipfel zur Internationalen Schuldenarchitektur: Viel Konsens für Schuldenerlasse” 

EURODAD-Pressemitteilung vom 30.03.2021: “World leaders continue to kick the can down the road on debt reform”

Die Erfahrungen, die Äthiopien und andere Länder machen, welche zweifellos einen Schuldenschnitt benötigen, um aus der Corona-Rezession wieder auf die Beine zu kommen, ähneln der Diskussion, die wir hier über Lockerungen in der Corona-Krise führen: Gastwirte und Einzelhändler weisen mit Recht daraufhin, dass der Lockdown für sie richtig schlecht ist und verlangen mit dem politischen Gewicht, das sie auf die Waage bringen können, dass dem Spuk nun ein Ende gemacht werde. Über die drohende dritte Welle reden sie nicht, oder handeln sie mit einem eher nichtssagenden Hinweis auf “Hygiene-Konzepte” ab.

Aus ihrer Sicht ist das verständlich. Aus der Sicht der gesamten Gesellschaft wird es fatal, wenn die Politik von solchen Partikularinteressen ihre Handlungen leiten lässt. Was leider geschieht.

Anleger, die in Anleihen und Bankkredite an Länder wie Äthiopien investiert haben, argumentieren ähnlich. Nur, dass sie dreist nicht ihre eigenen Verluste in den Mittelpunkt ihrer Argumentation stellen, sondern in vorgeblicher Fürsorglichkeit die Gefahren, denen die betroffenen Länder sich mit einem Schuldenschnitt aussetzen würden. Wichtigstes Glied in dieser Argumentationskette ist die Herabstufung der betroffenen Länder durch die internationalen Ratingagenturen im Falle der Inanspruchnahme der G20-Schuldenerleichterungen und in deren Folge auch der Reduzierung der Privatsektor-Forderungen.

Die Ratingagenturen – weil dies nun mal ihr Mandat ist – spielen dieses Spiel mit und berichten regelmäßig über Herabstufungen, die drohen oder bereits erfolgt sind. Nicht wenige Finanzverantwortliche der betroffenen Länder lassen sich davon einschüchtern und schwören öffentlichkeitswirksam jeder Einbeziehung privater Gläubiger in künftige Umschuldungen ab. Sie können das nur tun, solange sie hoffen, dass dann eben der öffentliche Sektor – also Gläubigerregierungen und multilaterale Geber wie Weltbank und Internationale Währungsfonds (IWF) – einen umso größeren Teil der notwendigen Schuldenreduzierungen schultert. Die Regierungen der G20 haben erklärt, dass sie dazu nicht (länger) bereit sind. Es wird in Fällen wie Äthiopien spannend, ob sie das auch tatsächlich durchsetzen. Und wenn ja, wie.

Damit sind wir bei dem, was man als den “Ischgl-Moment” der internationalen Anleger bezeichnen könnte: Klar ist, dass die Krise der betroffenen Länder mit jedem Tag dramatischer und deren Überwindung mit jedem Tag teurer wird. Aber weil einzelne Anleger ihre kurzfristige Rendite sehr und das langfristige Schicksal des Landes überhaupt nicht interessiert, wird argumentiert, dass Länder besser weiter zahlen – auch, wenn sie die Mittel dafür nur durch weitere und noch teurere Verschuldung beschaffen können. Nur dieses eine Wochenende der Skisaison noch über die Bühne gehen lassen, danach kann man über Quarantäne gerne reden.

Ist es zielführend, wie kleine Kinder vor der damals ersten, heute dritten Corona-Welle, oder eben vor der inzwischen zweiten großen Staatspleiten-Welle in Afrika die Augen zu verschließen? Ist es realistisch, anzunehmen, die Krisen seien verschwunden, wenn man die Augen wieder aufmacht? 

Dem individuellen Anleiheinhaber kann man ein solches Verhalten genauso vorwerfen wie dem Aprés-Ski-Gastwirt seinerzeit. Aber ändern wird das nichts. Die Perspektive von Anlegern wird immer wie die von Individualtouristen sein: Meine Rendite, mein Umsatz oder – aus der Sicht des Touristen – mein Vergnügen hier und jetzt. Danach kann man gerne weiter sehen. 

Wirklich unverantwortlich ist das Verhalten derjenigen, die politisch für das große Ganze – den Schutz der öffentlichen Gesundheit, die wirtschaftliche und fiskalische Stabilität eines ganzen Landes bzw. sogar der Weltwirtschaft – Verantwortung tragen. Sie können und müssen den Lockdown erzwingen, wo er ohne Alternative ist, und ebenso die Beteiligung privater Gläubiger an der Schuldenrestrukturierung von Ländern, die längst strukturell zahlungsunfähig sind.

Dann würde man auch erkennbar, dass die vorgebliche Sorge der Anleger um den Zugang der verschuldeten Länder zum Kapitalmarkt nur vorgeschoben war. Die Erfahrung zeigt, dass Herabstufungen aufgrund einer Umschuldung dann lediglich kurzzeitige Phänomene sind, wenn die darauf folgende Umschuldung zu einem tatsächlichen wirtschaftlichen Neuanfang führt. Dessen positiver Effekt überkompensiert in der Regel jede kurzzeitige Erhöhung der Kapitalkosten.

So, wie man in Ischgl in diesem Jahr vielleicht eine akzeptable Skisaison gehabt hätte, wenn damals die örtliche Virenschleuder (so wie alle anderen) zeitig und entschlossen zugemacht worden wäre. 

Zum Abschluss ihres virtuellen Treffens am 25.09.2020 haben die G7-Finanzminister*innen ein bemerkenswertes Statement zur Zukunft der im April beschlossenen Moratoriumsinitiative für ärmere Corona-betroffene Länder (engl. Debt Service Suspension Initiative, DSSI) verabschiedet.

Das Statement enthält eine geradezu undiplomatisch deutliche Kritik an dem Nicht-G7, aber G20-Mitglied China, welches die Forderungen seiner öffentlichen Exportfinanzierungsbank (Chinese Development Bank, CDB) kurzerhand als Privatforderungen deklariert und damit der DSSI entzogen hatte. Ohne China beim Namen zu nennen, wurde bedauert, dass „Länder“ solche Entscheidungen getroffen haben. Konsequenterweise wird dann auch gedroht, wenn diese „Länder“ auf dem privaten Charakter ihrer Forderungen beharrten, werde man diese künftig auch genau wie private Forderungen behandeln. Im Klartext: Im Pariser Club werden zumindest für einige ärmere Länder, die sonst schlicht pleite wären, echte Schuldenerleichterungen beschlossen werden. China wird dazu gar nicht gefragt, aber die Schuldner werden trotzdem gezwungen, die CDB-Forderungen mindestens im gleichen Umfang nicht mehr zu bedienen. Der hochrangige Vertreter des Bundesfinanzministeriums beim erlassjahr.de-Fachgespräch am gleichen Tag wirkte jedenfalls wild entschlossen, den unkooperativen Chines*innen jetzt tatsächlich mal zu zeigen, was eine Harke ist. Ob eine Klausel in Pariser-Club-Abkommen dazu tatsächlich in der Lage ist, darüber gehen indes unter Expert*innen die Meinungen auseinander.

Anders als gegenüber China ist der Ton gegenüber den privaten Gläubigern. Hier wird erneut in dem duckmäuserischen Ton, den auch der Pariser Club zuletzt angeschlagen hatte, noch mal herzlich um freiwillige Teilnahme der Privaten am Moratorium gebeten. Diese sehr ungleiche Tonlage gegenüber zwei unkooperativen Gläubiger(gruppe)n dürfte seine Ursache darin haben, dass die G7 unter dem Vorsitz der USA tagten, wo man bekanntlich sehr klare Vorstellungen davon hat, wer gut und wer böse ist. Erreichen wird man gegenüber den Privaten auch mit diesem neuerlichen Appell absolut nichts. Auch das wurde beim erlassjahr.de-Fachgespräch von einem großen Investor sehr deutlich gemacht: Wenn ein Land Zahlungsprobleme hat, kann es auf seine Privatgläubiger jederzeit gerne zugehen, aber was diese komischen Minister*innen sich ausdenken, wird auch weiterhin keinen Anleihezeichner interessieren.

Angesichts solcher Sollbruchstellen für jede künftige Umschuldung – Sambia hat in dieser Woche als erstes ärmeres Land unter dem Druck der Corona-Rezession seine Zahlungen einstellen müssen – haben die G7 dann wohl verstanden, dass mit den fragmentierten Umschuldungsrunden der Vergangenheit eine Schuldenkrise wie die jetzige nicht mehr zu bewältigen sein wird. Die Rede ist deshalb am Schluss von einem Framework für künftige Umschuldungen, bei dem alle bilateralen öffentlichen Gläubiger einbezogen und alle Privaten in gleichem Umfang Zugeständnisse machen sollten. Und weil so etwas längst nicht mehr (wie etwa noch in Köln 1999) von den G7 alleine beschlossen werden kann, streckt man dann doch wieder die Hand in Richtung Chinas und der anderen Schwellenländer aus, indem man von einem gemeinsamen Pariser Club / G20 Framework spricht. 

Und das soll auch nicht irgendwann beschlossen werden, sondern in knapp drei Wochen, beim G20-Finanzministertreffen am 14. Oktober.

Am 25. Juni 2020 meldete der Vorsitzende des Pariser Clubs Guillaume Chabert zum Abschluss eines G20-Arbeitsgruppentreffens stolz, dass mittlerweile 41 von 73 Ländern, denen G20 und Pariser Club ein Moratorium angeboten hatten, dieses auch angenommen haben. Der Zuwachs über die bislang von der Weltbank dokumentierten 35 Länder hinaus sei auch dadurch zustande gekommen, dass die Gläubiger eine Einbeziehung des Privatsektors ausdrücklich nicht zur Bedingung für das Moratorium gemacht haben.

Rückblende in den April 2020: Bei der virtuellen Frühjahrstagung von IWF und Weltbank kommen die G20 Finanzminister überein, dass zur Bewältigung der wirtschaftlichen Folgen von Covid-19 ärmere Länder zusätzliche Mittel benötigen. Diese lassen sich am besten dadurch mobilisieren, dass man Geld im Lande lässt, welches sich dort bereits befindet. Ein Moratorium aller öffentlichen bilateralen Schulden wird zunächst 77, später nur noch 73 IDA-qualifizierten und am wenigsten entwickelten Ländern angeboten. Der IWF beteiligt sich nicht am Moratorium, setzt aber ein eigenes Entschuldungsprogramm für eine kleinere Gruppe von Ländern um. Die Weltbank, deren Chef das Moratorium lautstark gefordert hatte, beteiligt sich überhaupt nicht.

An private Gläubiger – hauptsächlich Banken und Fonds – appellieren die G20, ebenfalls bis Ende 2020 Zahlungen zu stunden. Das Institute of International Finance (IIF), das Sprachrohr der großen privaten Anleger weltweit, signalisiert guten Willen, kündigt die Erarbeitung eines eigenen Moratoriums-Konzepts an. In der Folge geschieht – nichts. Zur Stunde ist kein einziger Fall bekannt geworden, in dem private Gläubiger eine Stundung ausgesprochen hätten. Im Gegenteil: Immer wieder weisen Banker und Fondsmanager darauf hin, dass ein Moratorium künftige Kreditaufnahmen verteuern könnte. Ratingagenturen lassen sich für die Message einspannen, und auch Finanzminister potenzieller Moratoriums-Kandidaten wiederholen sie, um ihre Ablehnung des Angebots der G20 zu begründen. Bis schließlich auch der Sprecher der öffentlichen Gläubiger, die ja gerade an den Privatsektor appelliert haben, sich zu beteiligen, sich auf diese Logik einlässt. Unmittelbar nach der Frühjahrstagung hatte Guillaume Chabert im Gespräch mit Nichtregierungsorganisationen sich über eine derartige Haltung noch echauffiert.

Öffentliche Haushalte verzichten also auf Forderungen, um ärmere Staaten bei der Eindämmung der Pandemie zu unterstützen, während private Gläubiger weiter kassieren. Mehr noch: Aus vielen Ländern, die auch vor Ausbruch der Pandemie schon am Rande einer Schuldenkrise standen, verbessern sich plötzlich die Rückzahlungsaussichten für private Anleger. Um so etwas zu verhindern, baut der Pariser Club ansonsten in alle seine Umschuldungsvereinbarungen routinemäßig Gleichbehandlungsklauseln ein, welche den Schuldnern verpflichten, von privaten Gläubigern mindestens die gleichen Zugeständnisse zu erwirken, die der Club gewährt hat.

Davon ist nun keine Rede mehr, und wenn es nicht so traurig wäre, könnte man dem IIF zu seiner genialen Propagandaleistung gratulieren. Denn logisch ist der behauptete Zusammenhang zwischen der Wahrnehmung eines angebotenen Moratoriums und einer Verteuerung künftiger Kreditaufnahmen keineswegs: Wenn ceteris paribus existierende Gläubiger Erleichterungen gewähren, verschlechtern sich die Rückzahlungschancen künftiger Investoren selbstverständlich nicht. Im Gegenteil: Sie verbessern sich, wenn auch nur marginal.

Was wäre die Alternative?

Die G20 haben von Anfang an nur für die freiwillige Beteiligung der Privatgläubiger geworben. Dass man sie auch erzwingen könnte, ist nicht erwogen worden. Dabei gäbe es dafür eine Reihe von Möglichkeiten. Zwei wären besonders effizient:

• In Großbritannien gibt es ein „Anti-Geier“-Gesetz welches verhindert, dass private Gläubiger vor britischen Gerichten ihre ursprünglichen Forderungen in voller Höhe durchsetzen, wenn ein beklagtes Land von der britischen Regierung Schuldenerleichterungen im Rahmen der HIPC-Initiative erhalten hat. Da mehr als die Hälfte aller internationalen Kreditverträge unter britischem Recht abgeschlossen werden, ist diese Bestimmung besonders wirksam. Die andere Hälfte ist ganz überwiegend unter New Yorker Recht abgeschlossen. Eine gesetzliche Bestimmung an diesen beiden Standorten, welche Klagen privater Gläubiger gegen Staaten im G20-Moratorium für dessen Dauer unmöglich machen würde, würde eine private Beteiligung elegant erzwingen.
• Den gleichen Effekt könnte eine Resolution des Weltsicherheitsrats haben. Dieser hatte in der Resolution 1483 vom 22. Mai 2003 die Öleinnahmen des Irak nach dem Fall Saddam Husseins „immunisiert“. Das heißt, keiner der Gläubiger der damals über 130 Milliarden US-Dollar Auslandsschulden des Irak konnte diese Einnahmen in einem Mitgliedsland der UNO pfänden lassen. Damit war nicht nur die Grundlage für einen wirtschaftlichen Neuanfang des Landes nach Diktatur und Krieg gelegt. Auch die 2004 folgende, weit reichende Schuldenregelung wurde dadurch erst ermöglicht. Niemand konnte sich auf Kosten aller anderen Gläubiger schnell auszahlen lassen. Da, wie es der UN-Generalsekretär ausgedrückt hat, die Pandemie entweder weltweit oder gar nicht besiegt wird, gibt es ein übergeordnetes Interesse der Weltgemeinschaft daran, dass ärmere Staaten genau dafür auch ihre knappen Ressourcen einsetzen können. Zudem sind alle Vetomächte im Sicherheitsrat, die eine solche Resolution verhindern könnten, gleichzeitig auch Mitglied der G20, das heißt, sie selbst haben zulasten ihrer eigenen Steuerzahler*innen bereits einen Beitrag geleistet.

Deutschland ist zur Zeit übrigens nicht-ständiges Mitglied des Sicherheitsrates und könnte eine entsprechende Initiative leicht einbringen, wenn die Bundesregierung es denn ernst damit meinte, dass nicht die Steuerzahler*innen für die Profite der privaten Anleger zahlen sollen.