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Vom 18. bis zum 20.  Mai 2022 trafen sich die G7-Finanzminister*innen in Bonn/Königswinter. Schon zuvor hatten wir mit der Bundesregierung immer wieder das Gespräch zur globalen Schuldenkrise und zur Notwendigkeit von Reformen im Rahmen der deutschen G7-Präsidentschaft gesucht. Im Rahmen unserer Kampagne „Globale Gerechtigkeit #stattSchuldendienst“ machten wir am 19. Mai mit einem riesigen Schuldenberg auf dem Bonner Marktplatz vor dem Alten Rathaus auf die Schuldenkrise im Globalen Süden aufmerksam. Wie es der Zufall wollte, verließ ein Teil der G7-Finanzminister*innen just an diesem Tag ihr gut abgeschottetes Tagungshaus auf dem Petersberg in Königswinter, um sich im Alten Rathaus ins Goldene Buch der Stadt Bonn einzutragen – und kam dadurch am Schuldenberg vorbei! Herangerufen durch unsere erlassjahr.de-Aktivist*innen, stellte sich Finanzminister Lindner einem Gespräch, das hier auf Video festgehalten ist. Im Folgenden möchten wir auf die wichtigsten Argumente des Finanzministers eingehen.

Der Finanzminister verwies zunächst auf die problematische Rolle Chinas in multilateralen Umschuldungsverhandlungen. Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Lindner kritisiert, dass China nicht bereit sei, kritisch verschuldeten Staaten Schulden zu erlassen und angekündigt, sich beim Treffen in Bonn dafür einzusetzen, den Druck auf China zu erhöhen. Damit folgte der Finanzminister dem während der bisherigen G7-Präsidentschaft immer wieder vorgebrachten Argument, dass das Verhalten Chinas als größtem Einzelgläubiger von einkommensschwachen Staaten im Globalen Süden das Hauptproblem für eine zeitige Lösung der Schuldenkrise sei.

Lindner: “I remind China of its responsibility”

Auch wir von erlassjahr.de haben uns an verschiedenen Stellen mit der Rolle Chinas kritisch auseinandergesetzt. Die Versteifung auf China als alleinigen Hebel für erfolgreiche Schuldenerlasse verkennt jedoch das eigentliche Problem und dient der Rechtfertigung fehlenden politischen Handelns: So ist China, das ca. 9 Prozent der ausstehenden Forderungen hält, zwar der größte öffentliche Einzelgläubiger von Ländern des Globalen Südens. Doch ca. 60 Prozent der Forderungen gegenüber Niedrig- und Mitteleinkommensländern werden von privaten Gläubigern gehalten, ca. 23 Prozent von multilateralen Gläubigern. Beides Gläubigergruppen, die sich an Schuldenerleichterungen bislang kaum beteiligen und auf die vor allem die G7-Staaten Einfluss ausüben können.

Die Forderung an China, sich kooperativer zu zeigen, wäre auch glaubhafter, wenn die G7-Staaten dort, wo sie Einfluss haben, konkrete Impulse setzen würden. China hatte die Beteiligung aller Gläubiger an Schuldenerleichterungen zuletzt beim UN Financing for Development Forum gefordert. Ein verbindlicher Einbezug privater westlicher Gläubiger würde die Glaubwürdigkeit der westlichen Staaten und die Kooperationsbereitschaft Chinas potenziell erhöhen. Zudem hätten die westlichen Staaten dann auch ein Mittel in der Hand, den Druck auf China zu verstärken. Solange sich die westlichen Staaten jedoch nicht der eigenen Verantwortung stellen, bleibt die Konzentration auf Chinas problematische Rolle lediglich ein Versuch, von der eigenen Verantwortung abzulenken.

Lindner: „Wir brauchen Transparenz“

Wird in der öffentlichen Debatte von Transparenz gesprochen, ist auch hier meist die Offenlegung chinesischer Forderungsbestände gemeint. So formulierte es auch Finanzminister Lindner im Gespräch mit uns. Doch auch in puncto Transparenz haben die G7-Staaten selbst Hausaufgaben zu erledigen. Im Schuldenreport 2022 haben wir gezeigt, dass die von der Weltbank angegebenen öffentlichen deutschen Forderungen fast doppelt so hoch sind wie vom Bundesfinanzministerium berichtet. Diese Dateninkongruenz konnte von der Bundesregierung bisher nicht geklärt werden. Auch hinsichtlich der wichtigsten Gläubigergruppe von Ländern des Globalen Südens, der Anleihehalter, fehlt es an Transparenz. Dadurch ist für gut die Hälfte der ausstehenden Forderungen an öffentliche Schuldner im Globalen Süden nicht systematisch feststellbar, wer diese Forderungen hält. Die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) hat 2020 angekündigt, für mehr Transparenz in der internationalen Kreditvergabe zu sorgen, und 2021 erste Schritte dazu unternommen. Problematisch ist jedoch, dass sich die Transparenz-Initiative der OECD auf die freiwilligen Prinzipien des Institute for International Finance (IIF) stützt und private Gläubiger daher nur unverbindlich auffordert, die eigenen Forderungen offenzulegen. Bislang haben gerade einmal zwei Banken Informationen bereitgestellt – sodass es in diesem Bereich, der in der direkten Einflusssphäre der G7 steht, kaum Fortschritte gibt. In ihrem Communiqué bekräftigen die Finanzminister der G7-Staaten nun, dass sie sich weiter für mehr Transparenz auch bei den privaten Gläubigern einsetzen wollen. Konkrete Schritte werden jedoch nicht genannt. Dabei hätten sie bei ihrem Treffen in Bonn/Königswinter ein Zeichen für mehr Transparenz durch regulatorische oder gesetzgeberische Schritte setzen können. Etwa durch die Schaffung eines weltweiten öffentlich einsehbaren Schulden-Registers aller staatlichen Verbindlichkeiten. Gemeinsam mit vielen Partnerorganisationen aus Nord und Süd fordert erlassjahr.de bereits seit vielen Jahren, dass der Eintrag in solch ein Register entscheidend dafür sein sollte, ob Forderungen in Umschuldungsverhandlungen und vor nationalen Gerichten anerkannt werden. Doch auch diesen konkret umsetzbaren Schritt haben die Finanzminister*innen wieder einmal verpasst.

Lindner: „Was die Einbeziehung der Privaten angeht, bin ich ganz bei Ihnen“

Auf dem Bonner Marktplatz bekräftigte Bundesfinanzminister Lindner einmal mehr die klassische Position der FDP: Gewinnmöglichkeiten für private Investoren seien zentral, doch wer im Glücksfall die Gewinne einfahre, müsse im Schadensfall auch haften. Kurz: So wie erlassjahr.de  lehne auch er einen Bailout für private Gläubiger ab.

Bislang wollen öffentliche Gläubiger wie die Bundesregierung die Einbeziehung und damit die Haftung privater Gläubiger über die sogenannte Comparability of Treatment-Klausel in Umschuldungsabkommen im Rahmen des Common Framework for Debt Treatments beyond the DSSI der G20 sicherstellen. Dabei handelt es sich jedoch keinesfalls um ein neuartiges Instrument. Vielmehr wird diese Klausel standardmäßig in öffentlichen Umschuldungsabkommen vereinbart. In der Vergangenheit konnte dadurch jedoch nicht vermieden werden, dass private Gläubiger gegenüber öffentlichen Gläubigern bevorteilt behandelt wurden – sprich: Dass sie durch öffentliche Kreditvergaben und Schuldenerlasse faktisch einen Bailout erhielten. Private Gläubiger profitierten in der Vergangenheit auch davon, dass Schuldenkrisen über Jahre verschleppt wurden. So wurden unausweichliche Schuldenerlasse durch die Vergabe öffentlicher Überbrückungskredite und vor allem durch harte Einsparungen im Schuldnerland über Jahre hinausgezögert. Wenn die Notwendigkeit von Erlassen schlussendlich eingestanden wurde, hatten private Gläubiger sich bereits größtenteils zurückgezogen.

erlassjahr.de hatte – wie auch die Weltbank und IWF-Chefin Kristalina Georgieva – im Vorfeld des Treffens konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um diese Praxis zu beenden. Doch in ihrem Communiqué forderten die G7-Finanzminister*innen private Gläubiger wieder lediglich dazu auf, sich auf freiwilliger Basis zu beteiligen – ohne Verpflichtung, ohne gesetzliche Regelungen. Es reicht daher nicht aus, so wie Finanzminister Lindner es tut, gebetsmühlenartig die notwendige Kopplung von Gewinnchancen mit Haftungsrisiken zu wiederholen. Wer angesichts der historischen Erfahrung keine konkreten Schritte einleitet, private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen zu verpflichten, verletzt dieses liberale Dogma. Vor allem führt die Nicht-Einbeziehung privater Gläubiger aber dazu, dass die Krise verschleppt wird. Leidtragende sind jetzt schon insbesondere vulnerable Bevölkerungsgruppen in den Schuldnerländern, die die Folgen der Überschuldung unmittelbar zu spüren bekommen.

Die Entwicklungsminister*innen der G7, die sich zu gleicher Zeit in Berlin trafen, gingen dann auch einen kleinen Schritt weiter: Sie appellierten in ihrem Communiqué nicht nur an die Privatgläubiger, sondern forderten den IWF und die Weltbank auf, machbare Vorschläge für die bessere Einbeziehung privater Gläubiger zu unterbreiten.

Lindner: „Wenn es gelänge, die Schuldenlast so zu reduzieren, dass Länder wieder in die eigene Entwicklung investieren können, dass sie wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen, wäre vieles gewonnen.“

Bereits im Vorfeld des G7-Finanzministertreffens hatte Bundesfinanzminister Lindner die Problematik der hohen Schuldenstände vieler Länder im Globalen Süden anerkannt. Es ist durchaus erfreulich, dass er auch im Laufe des Gesprächs mit uns in Bonn die Reduzierung der Schuldenstände als wichtige Voraussetzung dafür ausmachte, dass Länder wieder Zugang zum Kapitalmarkt bekommen. Schließlich hatten insbesondere private Kapitalgeber in den letzten zwei Jahren erfolgreich das Argument ins Feld geführt, dass ein Schuldenerlass den Zugang zum Kapitalmarkt langfristig gefährde. Obwohl dieses Argument weitestgehend haltlos ist, hielt es einige kritisch verschuldete Länder davon ab, Schuldenerleichterungen in Anspruch zu nehmen.

Die Anerkennung, dass bereits hohe Schuldenstände den Zugang zum Kapitalmarkt verbauen und eine Reduzierung der Schuldenlast daher eine wichtige Voraussetzung – und nicht etwa eine Bedrohung – für den Zugang zum Kapitalmarkt zu vernünftigen Konditionen ist, ist daher ein erster wichtiger Schritt, um die Argumentation privater Gläubiger zu widerlegen. Allerdings stimmte Lindner an anderer Stelle im Gespräch in genau diese Argumentation der privaten Gläubiger wieder ein. Zudem blieb unklar, wie sich Lindner eine Reduzierung der Schuldenlast vorstellte.

Lindner sprach davon, über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu finden, um die Schuldenlast zu reduzieren oder sie „beim Kapitaldienst zu unterstützen“. Letzteres hört sich wieder verdächtig nach einem quasi-Bailout privater Gläubiger an, den Herr Lindner zuvor eigentlich explizit abgelehnt hatte.

Über internationale Institutionen einen „Zugang“ zu kritisch verschuldeten Staaten zu bekommen, erinnert wiederum an die Konditionierung des IWF, kritisch verschuldete Staaten zu einem harten Sparkurs im eigenen Land zu verpflichten und dadurch – so zumindest die Hoffnung – die hohe Schuldenbelastung zu reduzieren.

Das ist beides – anders als Lindner es im selben Satz formuliert – nicht „genau das, was wir gesagt haben“. Uns geht es vielmehr darum, Gläubiger bei der Lösung der Schuldenkrise mit in die Verantwortung zu nehmen.

Lindner: „Es gibt Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn man jetzt ‚einfach mal so machen‘ würde“

Im Laufe des Gesprächs verwies Lindner mehrfach auf Risiken für die globale Finanzstabilität, die damit verbunden wären, wenn wir Gläubigerrechte nicht ausreichend respektieren oder private Gläubiger verbindlich zur Beteiligung an Schuldenerlassen verpflichten würden. Einerseits stützt er damit das oben bereits genannte Argument privater Gläubiger, die als Folge von Schuldenerlassen vor einem langfristigen Ausschluss vom Kapitalmarkt warnen. Andererseits zielt der Verweis auf die „globale Finanzstabilität“ über dieses konkrete Argument hinaus und verweist auf die diffuse Gefahr einer globalen Finanzkrise.

Letzteres bleibt notwendigerweise unkonkret. Bei diesem Verweis handelt es sich nicht um ein klares – und damit auch potenziell widerlegbares – Argument, sondern vielmehr um einen Allgemeinplatz, demzufolge strikte Vorgaben allgemein die wirtschaftliche Tätigkeit und das reibungslose Funktionieren des (Finanz)marktes gefährden würden und daher nicht im allgemeinen Interesse liegen könnten. Letztlich seien es also wirtschaftspolitische Sachzwänge, die vermeintlich einfache Lösungen – wie Schuldenerlasse – ausschließen würden. Und darauf solche „Sachzwänge“ zu erkennen, erhebt die FDP einen exklusiven Anspruch. Das wurde im Gespräch mit dem Bundesfinanzminister etwa durch die Wortwahl vermittelt, dass es eben nicht ausreiche, „einfach nur an Humanität anzudocken“ oder „einfach mal so zu machen“, wie es Entschuldungsaktivist*innen seiner Meinung nach wohl tun.

Doch genau das Gegenteil ist richtig: Statt „einfach mal so zu machen“, fordert erlassjahr.de vielmehr seit Jahren, die rechtlichen Rahmenbedingungen für Umschuldungen grundlegend zu verbessern. Nicht zuletzt auch mit dem Ziel, ungeordnete Staatspleiten zu verhindern – ein Risiko für verlässliche Finanzbeziehungen und damit für die internationale Finanzstabilität.

Eine umfassende Beteiligung privater Gläubiger an Schuldenerlassen wurde in der Vergangenheit erst durch eben solche rechtlichen Absicherungen und – im Rahmen der sogenannten Brady-Umschuldungen in den 1990er Jahren – durch massiven Druck der G7-Länder auf private Gläubiger in ihren Hoheitsgebieten erreicht. Keine dieser Maßnahmen führte in der Vergangenheit zur Instabilität der globalen Finanzmärkte. Statt dieses Totschlagargument zu akzeptieren, sollte man sich zudem klar machen, dass für viele Menschen im Globalen Süden die befürchteten negativen Auswirkungen einer vermeintlich eintretenden „Finanzkrise“ schon jetzt Realität sind und dass die Interessen der (Finanz)-Wirtschaft daher keinesfalls deckungsgleich mit den Bedürfnissen des Großteils der Weltbevölkerung sind.

Fazit

Anstatt das Treffen für Reformen im eigenen Verantwortungsbereich zu nutzen, haben die G7-Finanzminister*innen die Verantwortung wieder einmal vor allem auf China abgewälzt. Unter dem Deckmantel der fehlenden Kooperationsbereitschaft Chinas und vermeintlich drohender globaler Finanzmarktrisiken schützt der Bundesfinanzminister damit die Interessen von Anlegern auf risikofreie Anlagen bzw. auf Gewinnmöglichkeiten ohne Haftung. Tatsächlich ist es jedoch gerade der unbedingte Schutz von privaten Gläubigerrechten, der soziale Spannungen in kritisch verschuldeten Ländern anheizt, damit die politische Stabilität bedroht und die Bereitschaft anderer Gläubiger, sich an multilateralen Umschuldungen zu beteiligen, unterminiert.

Auch wenn wir seit Jahrzehnten regelmäßig mit politischen Akteuren in den Ministerien und im Parlament in Kontakt sind: Als Aktivist*innen haben wir nicht oft Gelegenheit, mit Menschen der höchsten Regierungsebene wie Bundesfinanzminister Lindner direkt in den Dialog zu gehen. Solche Gespräche sind – so kurz sie auch sein mögen – deshalb besonders wichtig, um unseren Forderungen auch auf dieser Ebene buchstäblich Gehör zu verschaffen und unmittelbar auf die Positionen des politischen Gegenübers reagieren zu können.

Lieber Herr Lindner, das war hoffentlich nicht unser letztes Gespräch mit Ihnen!

„Es ist gut, dass die westlichen Länder der unverschuldet in Not geratenen Ukraine politisch und materiell beistehen. Aber auch viele der 39 kleinen Inselstaaten im AOSIS-Netzwerk sind ohne eigenes Verschulden durch den Klimawandel existenziell bedroht. Und uns nimmt kaum jemand wahr.“ Das sagte Botschafter Walton Webson, der Vorsitzende der Alliance of Small Island States (AOSIS), als er im Mai 2022 auf Einladung von erlassjahr.de Gespräche mit vier Ministerien und zwei Bundestagsfraktionen in Berlin und Bonn führte.

Auffällig war, dass das Gespräch mit denjenigen, die traditionell in der Pariser Club-Delegation für Schuldenfragen zuständig sind, sich eher im Austausch nur allzu bekannter Positionen erschöpfte, während neue Impulse und auch ein erkennbarer Wille, etwas neu und anders zu machen, aus den neu geschaffenen Klima-Politik-Abteilungen im Auswärtigen Amt und im umgetauften Ministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) kamen.

Jennifer Morgan, Staatssekretärin im Auswärtigen Amt, kannte AOSIS und den Botschafter bereits aus ihrer Zeit bei Greenpeace und regte einen kontinuierlichen Austausch zwischen der Bundesregierung und dem Netzwerk an. Die nächsten Gespräche könnte es schon im kommenden Monat in New York geben. Dabei war AOSIS die politische Zusammenarbeit mit der Bundesregierung als gewichtiger Stimme in EU, G7 und G20 mindestens ebenso wichtig wie die materielle Unterstützung für die Arbeit des Netzwerks, wie sie etwa Italien schon seit einigen Jahren leistet.

Konkrete Unterstützung von deutscher Seite erbaten Botschafter Webson und sein Team für zwei strategische Vorhaben:

• Die Schaffung einer Entschuldungsmöglichkeit für Länder, die Opfer von klimawandelbedingten Naturkatastrophen werden. Die Schulden-Erklärung von AOSIS im Sommer 2020 hatte dazu bereits sehr konkrete Vorschläge für eine Kombination von unmittelbarem Moratorium und umfassender Umschuldung vorgelegt. Dieser Vorschlag wird auch ausdrücklich vom karibischen Entschuldungsnetzwerk JubileeCaribbean und erlassjahr.de unterstützt.
• Die Ausformulierung eines Multidimensionalen Verletzlichkeits-Index (MVI), welcher eine zentrale Rolle bei der Bestimmung von Schuldentragfähigkeit spielen sollte. Da reichere Länder ebenso wie ärmere in die Überschuldung geraten können, ist die Beschränkung des Zugangs zu Schuldenerleichterungen allein für ärmere Länder nicht sinnvoll. Es gibt verschiedene Vorschläge für einen MVI, von denen noch keiner hinsichtlich Ausgestaltung und Anwendung vollkommen ist. Deswegen ist die Mitarbeit der Bundesregierung hier besonders willkommen.

Die weitere Arbeit am MVI war auch einer der Bereiche, bei denen sich sehr schnell ein Konsens mit der neuen entwicklungspolitischen Sprecherin der bündnisgrünen Bundestagsfraktion, Deborah Düring, zeigte. Sie hatte bereits in der Vorwoche eine Anhörung zum Inhalt des Schuldenreport 2022 im Ausschuss für wirtschaftliche Zusammenarbeit organisiert, bei der ej-Koordinatorin Kristina Rehbein und Staatssekretärin Bärbel Kofler aus dem BMZ die Positionen unseres Bündnisses bzw. der Bundesregierung vorgestellt hatten. Leider war wegen des parallel laufenden G7-Entwicklungsministertreffens eine Begegnung des Botschafters mit Frau Kofler nicht zustande gekommen.

Positiv überrascht war die Delegation auch vom Gespräch mit dem entwicklungspolitischen Sprecher der FDP-Fraktion, Til Mansmann. Dass bei den aktuellen Entschuldungsverfahren DSSI und Common Framework der Privatsektor sich einfach nicht beteiligt, ist aus der Sicht des Liberalen unakzeptabel.

Unter der Präsidentschaft von Antigua und Barbuda gelingt es endlich, die Stimme der Opfer des Klimawandels auch in den Zentren des globalen Finanzsystems hörbar zu machen. Die Offenheit einiger der deutschen Gesprächspartner*innen, dringenden Handlungsbedarf wahrzunehmen, wird hoffentlich noch in diesem Jahr zu konkreten nächsten Schritten etwa bei den Beratungen der Vereinten Nationen oder bei der Jahrestagung von IWF und Weltbank im Herbst führen.

Weitere Informationen:

• Themenseite “Getroffen von drei Krisen: Die Karibik zwischen Klimakatastrophe, Corona-Pandemie und Schuldenkrise” (2022)

Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine sind genau fünf Wochen vergangen. Ein Kriegsende ist noch nicht absehbar. Die internationale Gemeinschaft mobilisiert im Eilverfahren Milliardensummen, um der Ukraine in ihrer Gegenwehr finanziell unter die Arme zu greifen. Der ukrainische Staat steht gleichzeitig mit mehr als 56 Milliarden US-Dollar bei ausländischen Gläubigern in der Kreide. 25 Milliarden US-Dollar bestehen gegenüber internationalen Anleihegläubigern, danach folgen der IWF mit mehr als 13 Milliarden US-Dollar und die Weltbank mit 6 Milliarden US-Dollar. Einzelne Petitionen rufen nun fast reflexartig zu einem sofortigen Schuldenerlass für die Ukraine auf. Doch die ukrainische Regierung lehnt Schuldenrestrukturierungen bislang ab und beteuert die pünktliche Bedienung seiner Schuldendienstverpflichtungen. Sind Schuldenerlasse zum jetzigen Zeitpunkt hilfreich oder schädlich?

Kriegsanleihen statt Schuldenerlasse?

Die Ablehnung der ukrainischen Regierung resultiert zunächst aus der pragmatischen Notwendigkeit, Mittel für die Militärkasse mobilisieren zu wollen. Das versucht die Ukraine auch mit der Platzierung von Kriegsanleihen, die sich mit dem Image eines guten und pünktlich zahlenden Schuldners, der das Recht seines Gläubigers auf Rückzahlung trotz Kriegssituation schützt, besser verkaufen lassen.

Eine Zahlungseinstellung bedeutet im Normalfall einen mehr oder weniger kurzfristigen Ausschluss von internationalen Kapitalmärkten, dessen Zugang durch eine ausreichend umfassende Regelung, die die Schuldentragfähigkeit eines Landes glaubhaft wieder herstellt, konsequenterweise wiedererlangt werden kann. Sollte die Ukraine in der aktuellen Lage Aussicht darauf haben, durch ihre Kriegsanleihen rasch deutlich mehr Mittel mobilisieren zu können als gleichzeitig an Schuldendienst zu leisten ist, stünde das Ersuchen von Schuldenerleichterungen der Erreichung unmittelbarer besserer finanzieller Handlungsfähigkeit im Wege. Doch faktisch ist das Land derzeit bereits vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen, Anleihen am internationalen Finanzmarkt kann das Land nicht platzieren. Bislang hat die Ukraine im März Schätzungen zufolge umgerechnet 500 Millionen US-Dollar auf lokalen Märkten durch seine Kriegsanleihen mobilisiert, Interesse von internationalen Investoren gibt es kaum. Gleichzeitig muss das Land 2022 allein an private ausländische Gläubiger mehr als 3,5 Milliarden US-Dollar zurückzahlen.

Internationale Solidarität in Form von Neukrediten

Anders als private Investoren stellten vor allem multilaterale Finanzinstitutionen unbürokratisch und rasch finanzielle Hilfen bereit – der Internationale Währungsfonds (IWF) überwies am 9. März etwa 1,4 Milliarden US-Dollar an Kiew, die Weltbank schnürte rasch ein Paket über 723 Millionen US-Dollar mit der Ankündigung, mindestens 3 Milliarden US-Dollar in den nächsten Monaten an Unterstützung leisten zu wollen, die European Investment Bank (EIB) widmete 668 Millionen US-Dollar für die sofortige Nothilfe um. Doch diese Mittel kommen hauptsächlich in Form von Krediten – nur ein sehr geringer Teil der Weltbankmittel besteht in Form von Zuschüssen. Während die Ukraine von Weltbank und EIB netto mehr Mittel erhält als es an diese 2022 zurückzahlen muss, sieht es beim IWF anders aus – mehr als 2,3 Milliarden US-Dollar werden 2022 fällig.

Die Ukraine muss bis 2023 auch mehr als 400 Millionen US-Dollar an sogenannten „Surcharges“ an den IWF zahlen, Strafzinsen, die der IWF erhebt, wenn Länder, die in besonderen Notlagen sind, stärker als gedacht auf IWF-Kredite zurückgreifen müssen.

Eine Praxis, die von Zivilgesellschaft und anderen Entwicklungsexpert*innen kritisiert wird und deren Abschaffung auch unter IWF-Mitgliedern Sympathisanten findet, bislang jedoch u. a. von der Bundesbank, die den deutschen IWF-Exekutivdirektor stellt, verhindert wurde.

Insgesamt muss die Ukraine im Jahr 2022 mehr als 7 Milliarden US-Dollar an Schuldendienstzahlungen an seine ausländischen Gläubiger leisten.

Sofortige Schuldenerlasse als Gebot der Solidarität?

Angesichts der existenzbedrohenden Lage, in der sich die Ukraine befindet, ist der Ruf nach sofortigen Schuldenstreichungen, begründet mit einer moralischen Verpflichtung, nachvollziehbar. Ein Schuldenerlass im Sinne von konkreten Schuldenstreichungen in einer noch andauernden Kriegssituation, in der ein Regimewechsel nicht ausgeschlossen werden kann, bedeutet jedoch möglicherweise einer russischen Marionettenregierung einen komfortablen Neustart zu ermöglichen. Hinzu kommt, dass die aktuelle Unterstützung, die in Form von Krediten gewährt wird, nicht Teil eines solchen Schuldenerlasses wäre. Es ist jedoch fraglich, inwieweit ein traumatisiertes und zerstörtes Land mit einer aus dem Krieg bestehenden Schuldenlast den Wiederaufbau leisten soll. Ist das moralische und politische Kapital für Schuldenerleichterungen bereits zu Beginn des Krieges verbraucht, wird es unweit schwerer, nach Ende des Krieges erneut Schuldenstreichungen für die Ukraine einzufordern – die ja schließlich so großzügig und solidarisch von ihren Kreditgebern unterstützt wurde. Sinnvoller ist es, dass sich die internationale Gemeinschaft, allen voran der IWF und die G7-Staaten, politisch auf folgenden Ablauf einigen:

1. Sofortige Durchsetzung eines umfassenden Schuldenmoratoriums für die Ukraine, solange der Krieg andauert.

Während Milliardenhilfen mobilisiert werden, wurde der Ukraine von ihren öffentlichen Gläubigern bislang keine Aussetzung des anfallenden Schuldendienstes in Aussicht gestellt. Dabei könnte ein solches Moratorium sicherstellen, dass keine dringend benötigten Gelder das Land verlassen und die im Haushalt für den Schuldendienst budgetierten Mittel unmittelbar für Ausgaben in der Ukraine selbst verwendet werden können. Durch ein solches Moratorium würde die Gültigkeit der Forderungen erst einmal nicht angetastet. Schon lange fordern zivilgesellschaftliche Organisationen die Schaffung eines automatischen Mechanismus für ein Schuldenmoratorium nach einem katastrophalen externen Schock, was sowohl militärische Aggressionen wie auch Klimakatastrophen einschließen kann. Mit einem politisch vereinbarten, automatisch eintretenden Moratorium würde man das Stigma aus der Gleichung streichen, welches mit Zahlungseinstellungen behaftet ist und welches Schuldnerländer wie sonst nichts fürchten, weshalb sie ihren Schuldendienst unter Inkaufnahme hoher wirtschaftlicher Kosten und gesellschaftlicher Polarisierung lieber weiter bedienen.

Medienberichten zufolge ermutigten Investoren die ukrainische Regierung, die Zahlungen auf fällige Zinszahlungen einfach einzustellen, der Markt würde es den Ukrainern schon verzeihen. Wenn die Ukraine unilateral die Entscheidung trifft, Schuldendienstzahlungen einzustellen, muss sie letztlich jedoch auch damit rechnen, dass ihre Gläubiger ihr dafür saftige Strafzinsen berechnen. Angesichts der nur geringen neuen Mittel, die die Ukraine durch ihr Auftreten als „guter Schuldner“ bereits mobilisieren konnte, könnte die unilaterale Zahlungseinstellung für die Ukraine trotzdem noch die beste Wahl unter schlechten Alternativen sein. Besser wäre es jedoch, wenn die relevanten Gläubiger der Ukraine ein solches Moratorium offiziell anbieten würden.

Als öffentlicher Gläubiger der Ukraine und durch die diesjährige deutsche G7-Präsidentschaft könnte die Bundesregierung einen wichtigen Anstoß zu einem solchen Schritt geben. Abgesehen davon, dass die G7-Staaten ihre eigenen öffentlichen Schuldendienstforderungen aussetzen sollten, wäre dabei zweierlei zentral: Erstens sollten die G7-Staaten auch die privaten Gläubiger verbindlich dazu verpflichten, der Ukraine ein entsprechendes Moratorium zu gewähren. Unmittelbar könnte die Uneintreibbarkeit privater Forderungen zum Beispiel durch exekutive Dekrete an den wichtigen Finanzplätzen New York und London durchgesetzt werden, wie sie etwa US-Präsident George W. Bush in Bezug auf den Irak 2004 erlassen hatte. Zweitens sollten sich die G7-Staaten als wichtigste Anteilseigner von IWF und Weltbank dafür einsetzen, dass auch diese multilateralen Gläubiger in dieser besonderen Situation von ihrer üblichen Haltung eines vorrangig zu bedienenden Gläubigers abweichen und sich ebenfalls an einem Moratorium beteiligen.

2. Nach Kriegsende Schuldenkonferenz zur umfassenden Regelung der Altschuldenlast

Nach Kriegsende ist angesichts der umfassenden Zerstörung kein Szenario denkbar, in dem die Ukraine sich in einer wirtschaftlich und fiskalisch tragbaren Situation befinden wird. Dann ist der Moment, in dem das Land eine umfassende Regelung der Auslandsschulden, die substantielle Schuldenerlasse beinhalten muss, benötigt. Neben umfassender Wiederaufbauhilfe, wie sie die Europäische Union schon jetzt mit der Idee eines Ukraine Solidarity Trust Funds diskutiert, muss es eine Schuldenkonferenz geben, die alle Gläubiger und alle Forderungen einschließt und die darauf abzielt, eine Lösung zu finden, die die Schuldentragfähigkeit unter Berücksichtigung der nötigen Investitionen für den Wiederaufbau einschließt.

Weitere Informationen:

• Länderprofil Ukraine (Stand März 2022)
• News (21.03.2022): “Strafzinsen: IWF und Pariser Club profitieren von der Überschuldung einkommensschwacher Länder”

Anfang März einigte sich die IWF-Delegation in Buenos Aires mit der argentinischen Regierung auf die Auszahlungsbedingungen des im Januar dieses Jahres vereinbarten Neukredits in Höhe von 44 Milliarden US-Dollar. Nur mit diesen frischen Mitteln wird das seit Jahren überschuldete Länder den noch von der vorherigen Regierung vereinbarten IWF-Kredit bedienen können. Die Regierung muss das Programm nun durchs Parlament bringen. Wenn das geschehen ist, muss der IWF die Zustimmung seines Vorstandes einholen – dann können die Dollars nach Buenos Aires fließen.

Ein genauerer Blick auf das Abkommen lohnt sich, denn es spiegelt einige der Lektionen wider, die der IWF nach eigenem Bekunden aus dem Scheitern seiner traditionellen Strukturanpassungsprogramme gelernt hat:

• Das Programm verzichtet weitgehend auf das Mikromanagement der argentinischen Fiskal- und Wirtschaftspolitik und beschränkt sich auf die Vorgabe von Eckdaten zur Inflationsbekämpfung und zur fiskalischen Konsolidierung.
• Der Abbau von Energiesubventionen ist eine der wenigen darüber hinaus gehenden Vorgaben. Er soll aber auch nur stufenweise erfolgen und überdies nicht „alle Bürger gleichermaßen treffen.“ Vielmehr soll er mit Abfederungsmaßnahmen für die Armen umgesetzt werden.
• Bis 2025 soll das regelmäßige Defizit abgebaut und ein ausgeglichener Haushalt erreicht werden, aber auch dies soll schrittweise von aktuell noch -2,5 Prozent auf 0 Prozent im Jahr 2025 geschehen.

Argentinien kann bei positiven Beschlussfassungen im Parlament und im IWF-Vorstand auf rasche und umfangreiche Auszahlungen aus Washington hoffen. Die höchsten Auszahlungen des Kredits finden schon im laufenden Jahr statt, um zu vermeiden, dass Argentinien infolge eventueller externer Schocks trotz der Zusagen aus Washington in die Illiquidität gerät.

Bislang ist auf der Grundlage der getroffenen Vereinbarungen noch nicht abzusehen, ob Argentinien einen dauerhaften Kurswechsel des IWF symbolisiert oder dies nur dazu diente, im allerletzten Moment vor einer erneuten argentinischen Staatspleite eine besonders fette Kuh vom Eis zu holen.

Ein Stück weit entscheidet sich das Schicksal Argentiniens auch in der fernen Ukraine: Wenn der Ausfall eines der größten Getreideproduzenten der Welt die Preise auch für Agrargüter in die Höhe treibt, könnte unter dem Strich Argentinien davon erheblich profitieren.

Am 22.12. veröffentlichte der Internationale Währungsfonds (IWF) den Auswertungsbericht zu seinem 2018 bewilligten und 2019 abgebrochenen Programm mit Argentinien. Der Bericht spricht viele wichtige Schwächen des gescheiterten Programms an, umschifft aber alle Fragen nach Konsequenzen im Blick auf die Strukturen des Fonds selbst. Die dem Bericht beigefügte Stellungnahme der argentinischen Regierung spricht diesbezüglich einige Punkte an.

Das Programm von 2018

Im Juni 2018 einigte sich die damalige argentinische Regierung unter Präsident Macri mit dem IWF auf ein Stand-By-Abkommen, welches nach seiner Ausweitung im Oktober desselben Jahres das größte Kreditprogramm in der IWF-Geschichte wurde: 41 Milliarden Sonderziehungsrechte (SZR), das entspricht 57 Milliarden US-Dollar, sollte es umfassen. Das entspricht 1277 Prozent der argentinischen Quote im IWF. Normalerweise liegt die maximale Kreditaufnahme für ein Land bei 185 Prozent. Schon im August 2019 wurden die Programmvorgaben nicht mehr eingehalten, nachdem nur vier von vorgesehenen zwölf Überprüfungen des Programms stattgefunden hatten. Allesamt kamen sie zu einem positiven Fazit – bis zum Abbruch des Programms. Die 2019 gewählte neue peronistische Regierung unter Präsident Fernández kündigte das Abkommen im Juli 2020, nachdem von der Gesamtsumme 32 Milliarden SZR (45 Mrd. Mrd. US-Dollar) ausgezahlt waren und heute den größten Einzelposten unter den Gesamtschulden Argentiniens ausmachen.

Unmittelbar vor Weihnachten 2021 veröffentlichte der IWF seinen Auswertungsbericht, in dem die Schwächen des Programms und die Gründe für sein Scheitern aus der Sicht des IWF dargelegt werden. Zusammen mit dem IWF-Bericht (im Folgen als Seitenzahlen S oder Abschnitte pt zitiert) wurde auch eine Stellungnahme der aktuellen argentinischen Regierung (Seitenangaben im Anhang IV als GoA) veröffentlicht. Die beiden Dokumente – das des IWF fokussiert eher auf die technischen, das argentinische eher auf die politischen Schwächen des Programms – stimmen in vielem überein, weisen aber auch Unterschiede auf. Spannend sind die möglichen und notwendigen Konsequenzen, die sich ergeben müssten, im Hinblick auf (a) die Gestaltung künftiger Programme des IWF und (b) den Umgang mit den aus dem gescheiterten Programm resultierenden Schulden Argentiniens beim IWF.

Warum ist das Programm nicht erfolgreich gewesen?

Zentral war, dass beide Seiten davon ausgingen, Argentinien habe 2018 kein Solvenz-, sondern lediglich ein Liquiditätsproblem. Entsprechend waren die Mittel des IWF ursprünglich nur als „Notfallreserven“ (precautionary) gedacht, auf die die Regierung bei normalem Programmverlauf gar nicht zugreifen müsse. Sie sollten lediglich externen Investoren signalisieren, dass Argentinien auf jeden Fall zahlungsfähig bleiben würde (S. 17). Der Notfall trat indes sehr schnell ein, da die Hartwährungsreserven in Abwesenheit von Kapitalverkehrsbeschränkungen vor allem die Flucht aus der unter Inflationsdruck stehenden nationalen Währung Peso finanzierten, ohne in der erhofften Weise Kapitalzuflüsse aus dem Ausland anziehen zu können. So wurde der Charakter des Programms in fully disbursing verändert (S. 47).

Fehler des IWF

Aus IWF-Sicht (S. 15) ist der Fonds angesichts der schwierigen Geschichte zwischen der Institution und Argentinien zu zurückhaltend mit der Formulierung von Konditionen gewesen. Man hat aus Rücksicht auf den von Präsident Macri im Vorfeld der Wahlen von 2019 als gering erachteten parlamentarischen Spielraum und auf sein Interesse an der Wiederwahl zu viele eigentlich notwendige (Austeritäts-)Maßnahmen nicht in das Programm integriert. Die Hoffnung dabei war, dass nach einem Wahlsieg Macris diese beiden Einschränkungen wegfallen und die notwendigen Maßnahmen ab 2020 ergriffen werden könnten.

Zwar wurden im Programm selbst und in den vier Überprüfungen bestehende Risiken deutlich benannt. Es gab aber trotzdem keine Planungen für den Fall, dass Argentiniens Performance sich nachhaltig verschlechtern sollte. Vielmehr wurde auf eine fast gespenstische Art angenommen, dass die jeweils identifizierten Risiken schon nicht eintreten würden.

Der IWF räumt ein, dass er, als die Nichterreichung von Zielen immer sichtbarer wurde, entweder das Programmvolumen hätte ausweiten oder sein weiteres Engagement an eine Umschuldung hätte binden müssen. Zu keiner Zeit war das Programm trotz seiner enormen Größe so umfangreich, dass Argentinien nicht zusätzlich auf die Mittel vom Kapitalmarkt angewiesen war. Die Evaluierung behauptet, dass ein solches Insistieren „dem Programm den Stecker gezogen hätte“ (S. 19) – ohne zu begründen, warum eine Umschuldung von Verbindlichkeiten gegenüber weiteren Gläubigern das Programm gestoppt hätte. Stattdessen blieb der Erfolg des Programms davon abhängig, dass es Kapitalzuflüsse und entsprechende Wachstumsfortschritte auslösen würde (S. 32). Diese traten nicht ein.

Neben den falschen Erwartungen an die positiven Folgen des Programms räumt der IWF auch ein (S. 25), dass seine Informationen über Höhe und Fälligkeiten der argentinischen Verbindlichkeiten nicht vollständig waren, mithin zu optimistisch eingeschätzt wurden.

Der kategorische Ausschluss von Umschuldungen welcher Art auch immer (Reprofiling oder Restructuring unter Einschluss echter Erlasse, wie sie 2020 von der Regierung Fernández umgesetzt wurde), führte dazu, dass immer absurdere Ziele im Blick auf die fiskalische Konsolidierung gesetzt werden mussten – bis hin zu einem Gesamtvolumen von 13,1 Prozent für die angestrebte Schuldenquote von 53 Prozent bzw. 26,1 Prozent für die ursprüngliche Schuldenquote von 40 Prozent des BIP. Solche Konsolidierungen wurden nie erreicht (S. 35). Die aufrecht erhaltene Hoffnung auf ihre Erreichung führte allerdings zu der Einschätzung, dass eine Umschuldung unnötig sein würde, so dass Argentinien erneut die Erfahrung machte, dass die notwendige Umschuldung aufgeschoben und dadurch für alle Beteiligten teurer und schmerzhafter wurde, als wenn sie zeitig in Angriff genommen worden wäre (S. 35); ein Problem, auf das auch früher (2014 und 2020) vom IWF hingewiesen worden war (pt. 66).

Der IWF war nicht auf eine Situation vorbereitet, in der weitere offizielle Kreditgeber nicht mitziehen würden. Multilaterale und bilaterale Financiers blieben unter dem Programm zurückhaltend, sodass nur er selbst und im Inland durch die Regierung getätigte Kreditaufnahme als Finanzquellen zur Verfügung standen. Eigentlich ist der Zugang zu weiteren Finanzquellen eine von vier Bedingungen unter den Kriterien für Kreditzugang jenseits der normalen Quoten (Exceptional Access Criteria  – EAC-2) des IWF (S. 51). Unter der beständigen Drohung, dass das gesamte Programm nicht wie vorgesehen ablaufen könnte, interpretierte der IWF seine eigenen Regeln indes großzügiger als angemessen war.

Das Programm wurde auch nicht gestoppt, als der IWF die vor Wahlen üblichen Zusicherungen aller aussichtsreichen Kandidaten, das Programm fortführen zu wollen, nicht erhielt. Vielmehr kündigte der spätere Wahlsieger Alberto Fernández bereits vor der Wahl an, einzelne Aspekte neu verhandeln zu wollen. Trotzdem wurde das Programm fortgeführt (S. 58).

Im Einzelnen hat der IWF weitere Risiken erkannt, aber ignoriert:

• Drei von vier EACs wurden nur als erfüllt betrachtet, weil der Stab Bewertungsspielräume ausnützte (Judgement), nachdem die Zugangskriterien selbst nicht erfüllt waren.
• Das Office of Risk Management des IWF, welches in Exceptional Access Fällen eigentlich zwingend konsultiert werden muss, wurde in den Überprüfungsprozess überhaupt nicht einbezogen.
• Die Diagnose einer Liquiditätskrise mag anfangs richtig gewesen sein, wurde im Laufe des Programms aber immer weniger haltbar (pt. 59). Das Internal Evaluation Office (IEO) des IWF hatte schon bezüglich der 2000er Krise diese Fehldiagnose moniert; trotzdem wurde der Fehler 2018 wiederholt (fn 55).
• Überhaupt nicht berücksichtigt wurde, dass die schiere Größe des Programms einen solchen Berg neuer Schulden mit Senioritätsstatus schuf, dass private Geldgeber zwangsläufig fürchten mussten, im Krisenfall nicht mehr bedient zu werden; das Programm torpedierte die erhofften privaten Kapitalzuflüsse mithin selbst (S. 53).

Welche Fehler wurden von Seiten der Macri-Regierung gemacht?

Über die oben genannten Punkte, die weitgehend durch das Zusammenwirkung der damaligen Regierung mit dem IWF zustande kamen, sind zwei wichtige Fehler eindeutig der argentinischen Seite zuzuschreiben:

Der Macri-Regierung war es wichtig, unpopuläre und vor allem mit der peronistischen Vorgängerregierung von Cristina Fernández de Kirchner in Verbindung gebrachte Maßnahmen wie Kapitalverkehrskontrollen und eine Umschuldung auszuschließen. Obwohl es schon damals im Fonds Stimmen gab, die beides für notwendig und sinnvoll hielten.

Das Fehlen eines Plan B ist vor allem der Weigerung der Macri-Regierung geschuldet, ein mögliches Scheitern des Programms auch nur öffentlich zu diskutieren (S. 18)

Worüber spricht der Bericht nicht?

Die ausführliche Stellungnahme der argentinischen Regierung zu der Auswertung spricht über die bereits sehr starke Kritik am Programm im IWF-Dokument hinaus einige Punkte an, die mit (a) der politischen Konstellation während der Bewilligung des Programms und (b) mit strukturellen Schwächen in den Entscheidungsstrukturen des IWF zu tun haben. Die Regierung Fernández mahnt (GoA pt. 10) Reformen in den Strukturen des Fonds in solchen Punkten zurecht an.

Die oben gelisteten Fehleinschätzungen des selbstverständlich nicht betriebsblinden IWF-Stabes konnten nur deshalb getroffen werden, weil die Vorgabe des Programms darin bestand, die der Trump-Administration nahestehende Regierung Macri um jeden Preis im Amt zu halten. So wurden bestehende Zahlungsverpflichtungen übersehen, unrealistische Wachstumsaussichten akzeptiert und bereits früher vom IEO und anderen monierte Fehler wiederholt.

Soll der vorliegende Bericht nicht in gleicher Weise bedauernd in der Auswertung künftiger fehlgeschlagener Programme zitiert werden, sind die von der argentinischen Regierung geforderten Reformen unerlässlich:

• Die Programmentscheidungen müssen entpolitisiert werden. Dass die Europäer mit ihrem Stimmanteil von mehr als 30 Prozent im Falle Griechenlands 2010/12 die Beteiligung des IWF durch eine Änderung der Kreditvergaberichtlinien durchsetzten, welche danach gleich wieder unauffällig einkassiert wurde, ist ebenso skandalös wie die hier zutage getretene Instrumentalisierung einer multilateralen Finanzinstitution für die geopolitischen und ideologischen Interessen des Sperrminoritätsinhabers USA.
• Eine Schlüsselrolle muss dabei die künftige Zusammensetzung und Entscheidungsmacht des Vorstandes (Board) des IWF spielen. Der argentinische Exekutivdirektor (der nicht nur Argentinien, sondern mehrere lateinamerikanische Länder vertritt) hat in dem Prozess seine Haltung deutlich gemacht. Dass und mit welchen Begründungen sein Vorgänger absurde Entscheidungen, die auf Betreiben der USA oder Europas zustande kamen, durchgewinkt hat, wird im vorliegenden Bericht nicht diskutiert. Genau das wäre angesichts der klaren technischen Analyse des IWF-Stabes nun dringend geboten.

Nachbemerkung: Wer jetzt seine Hausaufgaben macht – und wer nicht

Am 11. Februar 2021 beschloss das argentinische Parlament das „Schuldentragfähigkeitsgesetz“ (Ley de Fortalecimiento de la Deuda Pública), welches Kreditaufnahmen durch die Regierung künftig an parlamentarische Zustimmung im Einzelfall bindet. Es ist für eine Regierung sehr ungewöhnlich, dass sie sich selbst bislang nicht bestehende Fesseln in Sachen Kreditaufnahme anlegt. Es signalisiert insofern einen Bruch mit der weit verbreiteten Kultur der politisch motivierten Hinterzimmerdeals zwischen einer Regierung und Institutionen wie dem IWF, der chinesischen Regierung oder auch privaten Kreditgebern, indem es einen breiteren gesellschaftlichen Konsens zur Voraussetzung einer weiter gehenden Verschuldung des Staates macht.

Während die argentinische Regierung in dieser Weise versucht, nach der schmerzhaften und skandalträchtigen Verschuldungsgeschichte des Landes ihre Hausaufgaben zu machen, ist Gleiches auf Seiten des IWF trotz des vernichtenden Urteils über das eigene Programm noch nicht in Sicht. Im Gegenteil: Selbst das dringend notwendige Zeichen, die eigenen Forderungen aus dem gescheiterten Programm wie von Finanzminister Guzmán gefordert, umzustrukturieren, trifft abgesehen von persönlichen Sympathiebekundungen der IWF-Direktorin bislang auf überhaupt noch keine positive Resonanz aus Washington. Dabei wäre, die Kreditnehmer nicht länger für die selbst erkannten haarsträubenden Fehler der Institution bezahlen zu lassen, ein wichtiger erster Schritt in Richtung auf einen verantwortungsbewussteren Internationalen Währungsfonds.

Weitere Informationen:

• Alicia Rivero, Excoordinadora del Grupo de Trabajo Argentina de erlassjahr.de (06.01.2022): “Comentario sobre “¿Quién paga por los errores del FMI? – Notas sobre la auditoría del préstamo a Argentina””
• Länderprofil Argentinien (Stand Oktober 2019)

Am 2. Dezember veröffentlichte der IWF einen Blogbeitrag, in dem er bemerkenswert deutlich darlegt, wie wenig geeignet das Common Framework der G20 für die Lösung der aktuellen Schuldenkrise ist. Tatsächlich warnt der IWF vor einem regelrechten Kollaps von vielen einkommensschwachen Ländern, die nach Ende des G20-Schuldenmoratoriums DSSI ihre Schuldendienstzahlungen wieder aufnehmen müssen. Eindringlich fordert er die G20 auf, das Rahmenwerk rasch auszubessern und argumentiert damit gegen den auch von der Bundesregierung vertretenen G20-Diskurs, Geduld zu haben und dem Rahmenwerk die Zeit zu geben, die es eben brauche.

Der IWF gibt konkrete Empfehlungen, wie das Rahmenwerk auszubessern wäre:

• Es brauche ein umfassendes Schuldenmoratorium für die Dauer der Common-Framework-Verhandlungen, um den Schuldner während der Verhandlungen zu entlasten und einen Anreiz für eine rasche Umschuldung zu bieten.

Dies ist ausdrücklich zu begrüßen und auch ein zentraler Bestandteil von Vorschlägen für ein Staateninsolvenzverfahren. Allerdings reicht es nicht aus, wenn der Schuldner nur bei den G20-Staaten seinen Schuldendienst während der Verhandlungen aussetzen kann. Damit der Verzicht der G20 nicht dazu führt, dass Nicht-G20-Gläubiger umso sicherer ihren Schuldendienst erhalten – und dadurch überhaupt keinen Anreiz haben, sich an Umschuldungen zu beteiligen – müssen Schuldnerländer auch ihren Schuldendienst bei privaten und multilateralen Gläubigern einstellen können, ohne Konsequenzen fürchten zu müssen. Doch während der knapp zweijährigen Laufzeit der DSSI hat die G20 es nicht geschafft, private und multilaterale Gläubiger in das Schuldenmoratorium einzubeziehen. Wie dies nun im Rahmen des Common Framework gelingen soll, dazu schweigt der IWF.

• Es müsse mehr Klarheit darüber geschaffen werden, wie im Common Framework Gleichbehandlung effektiv erzwungen wird, inklusive, falls nötig, durch die Umsetzung von Möglichkeiten des IWF in seiner Kreditvergabepolitik bei Zahlungseinstellungen.

Zuallererst ist dies das erste öffentliche Eingeständnis, dass die G20-Staaten (unterstützt vom IWF) sich und dem Schuldnerland mit der sogenannten „Gleichbehandlungsklausel“ etwas vorgemacht haben. Die G20 argumentierte bei Schaffung des Common Framework im November 2020, dass bei richtigen Umschuldungsverhandlungen der Privatsektor durch die Vorgabe der Gleichbehandlung garantiert einbezogen werden kann. Wie erwartet, gestaltete es sich für Schuldner jedoch schwierig, ohne eine Rechtsgrundlage oder sonstige Hilfsmittel ihre privaten Gläubiger davon zu überzeugen, zu den G20 gleichwertige Schuldenerleichterungen hinzunehmen. Zum ersten Mal wird nun von einer Institution, die das Common Framework umsetzt, öffentlich eingestanden, dass man Gleichbehandlung gegebenenfalls erzwingen muss – vor wenigen Monaten noch undenkbar.

Mit der etwas technischen und gleichzeitig vagen Formulierung zur “Kreditvergabepolitik bei Zahlungseinstellungen” (“IMF arrears policies”) deutet der IWF auf eine aus erlassjahr.de-Sicht zentrale Handlungsmöglichkeit sowohl der G20 als auch des IWF hin, um Gleichbehandlung nötigenfalls zu erzwingen. Nämlich dass ein Schuldnerland, sollten sich private oder bilaterale Gläubiger verweigern, seine Zahlungen an diese einstellen kann. Im Rahmen seiner sogenannten Lending into Arrears Policy kann der IWF Kredite auch dann zur Verfügung zu stellen, wenn sich das Schuldnerland im Zahlungsverzug gegenüber privaten oder öffentlichen Gläubigern befindet – und somit das Schuldnerland in seiner Konfrontation von blockierenden Gläubigern unterstützen. Gleiches gilt für die G20-Staaten: Sie könnten das Land politisch und finanziell bei der Zahlungseinstellung unterstützen und ihren eigenen Schuldenerlass gewähren, solange das Land im Zahlungsverzug gegenüber den blockierenden Gläubigern bleibt. So kann auch ein Anreiz geschaffen werden, dass restrukturierungsunwillige Gläubiger an den Tisch kommen. Darüber hinaus können G20-Staaten – vor allem die G7-Jurisdiktionen – auf nationaler Ebene gesetzliche Regeln schaffen, die das Schuldnerland bei Klagen seiner Gläubiger schützen.

Doch so klar und deutlich, wie die Möglichkeiten konkret für Schuldner und G20 aussehen, um Gleichbehandlung zu erzwingen und vor allem entsprechend auch Klarheit für Nicht-G20-Gläubier zu schaffen, wird der IWF leider nicht.

• Zu guter Letzt sollte das Common Framework auf andere hoch verschuldete Länder ausgeweitet werden. Zeitige und geordnete Umschuldungen seien gleichermaßen im Interesse von Schuldner und Gläubiger.

Auch wenn sich die Bundesregierung zu Beginn der DSSI noch für die Ausweitung der Initiative(n) auf alle hoch verschuldeten Länder ausgesprochen hat, wurde nach dem ersten verlorenen Kampf innerhalb der G20 rasch resigniert und die globale Schuldenkrise – und ihre Lösung – auf ein Problem der einkommensschwächsten Länder reduziert. Auch durch den IWF. Dass auch Mitteleinkommensländer rasche und umfassende Schuldenerleichterungen benötigen werden, ist ein richtiges und wichtiges Eingeständnis, das allerdings zwei Jahre zu spät kommt.

Bemerkenswert ist auch, wie offen der IWF das Dilemma beschreibt, vor dem kritisch verschuldete Länder stehen, nämlich entweder zentrale öffentliche Ausgaben zu kürzen oder ihre Schuldendienstzahlungen einzustellen. Auch wenn bitter aufstößt, dass der IWF in seinen individuellen Länderprogrammen Schuldnerländern standardmäßig weiterhin empfiehlt, öffentliche Kürzungen im eigenen Land vorzunehmen und Rückzahlungsverbindlichkeiten pünktlich nachzukommen, um die Gunst privater Gläubiger nicht zu verlieren, anstatt offensiver Umschuldungen zu empfehlen.

Unklar bleibt, ob IWF und G20 den Stier endlich bei den Hörnern packen. Schon zuvor gab sich die IWF-Spitze regelmäßig krisenbewusst, doch Reformen blieben aus. Wie der IWF selbst sagt: Es ist keine Zeit mehr zu verlieren.

Gestern trafen sich in Washington am Rande der Herbsttagung des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Weltbank die Finanzminister*innen und Notenbankgouverneur*innen der G20-Staaten. Wer im Vorfeld Hoffnung gehabt hatte, dass dort neue, konkrete Schritte zur Lösung der akuten Schuldenkrise vereinbart worden wären, wurde jedoch enttäuscht. Das Abschlussdokument enthält lediglich nichtssagende Plattitüden: Private Gläubiger wurden einmal mehr aufgefordert, sich konstruktiv – und selbstverständlich auf freiwilliger Basis – an Umschuldungsverhandlungen zu beteiligen. Kein Wort davon, dass sie sich seit eineinhalb Jahren nonchalant über jegliche derartige Aufforderung hinwegsetzen.

Des weiteren loben sich die G20-Staaten für die Umschuldungsfortschritte, die sie im Rahmen des von ihnen geschaffenen „Common Frameworks“ erzielt hätten. Von welchen Fortschritten die Rede ist, erschließt sich jedoch zumindest Außenstehenden nicht: Als die G20-Staaten im November 2020 mit dem sogenannten „Common Framework“ einen neuen Verhandlungsraum für Umschuldungen schufen, wurde unter anderem argumentiert, dass Schuldnerländer in diesem Rahmen mit zeitnahen Erleichterungen rechnen könnten. Doch das ist auch ein Jahr später nicht der Fall. Nur drei Länder (Tschad, Äthiopien und Sambia) haben bislang überhaupt Umschuldungen im Rahmen des Common Framework beantragt. Angesichts der hohen Anzahl kritisch verschuldeter Staaten ist diese Zahl allein schon ein Armutszeugnis, das zeigt, wie wenig sich Schuldnerländer von den Verhandlungen in diesem Setting erhoffen. Auch die G20-Staaten mussten das zuletzt zugeben und wiederholten unentwegt, dass die ersten Fälle doch bitte beispielhaft verlaufen müssten, um weitere Staaten zu einem Antrag zu ermutigen. Doch bisher wurden in allen drei Fällen keine Forderungen verbindlich umgeschuldet, geschweige denn gestrichen. Dies liegt nicht zuletzt an der unkooperativen Haltung der privaten Gläubiger.

Doch anstatt die Privaten endlich verbindlich in die Pflicht zu nehmen und damit auch das Common Framework zu pushen, verschließen die Finanzminister*innen und Notenbankgouverneur*innen nun lieber die Augen vor der offensichtlichen Krise und kehren zurück zu einer Rhetorik von 2019 – alles halb so wild. Wenn es doch nur so wäre. Mehr gibt es zu diesem ernüchternden Verhandlungsergebnis aus Washington nicht zu sagen.

Die Entschuldungsbewegung hat schon viele Höhen und Tiefen erlebt. Vor genau 7 Jahren, am 9. September 2014, gab es ein Allzeithoch, als die Entwicklungsländergruppe der Vereinten Nationen, die „G77 und China“, unter dem Eindruck einer kollektiven Bedrohung durch ihre Verschuldung und klagewütige Gläubiger eine Resolution in die Generalversammlung der Vereinten Nationen zur Schaffung eines globalen Staateninsolvenzverfahrens einbrachte. Die Resolution wurde damals mit 124:11 Stimmen bei 41 Enthaltungen angenommen. Damit sollte bis September 2015 ein rechtlich verbindlicher Rahmen für eine geordnete Staateninsolvenz geschaffen werden. Doch es kam anders: Länder des Globalen Nordens, darunter auch Deutschland, weigerten sich, an dem Diskussionsprozess der folgenden 12 Monate überhaupt teilzunehmen. Rasch bröckelte dann auch das Durchhaltevermögen der G77. Am Ende wurden lediglich Prinzipien für geordnete Umschuldungen verabschiedet, die seither weitestgehend in der Schublade verschwunden sind.

Ähnlich dem Schicksal des Sovereign Debt Restructuring Mechanism des Internationalen Währungsfonds (IWF) von Anfang der 2000er Jahre waren geordnete Entschuldungsverfahren erstmal wieder kein Thema mehr. Dann aber kam die Bedrohung durch die beispiellosen wirtschaftlichen Verwerfungen der Corona-Pandemie. Der politische Druck, diese zentrale Lücke in der globalen Finanzarchitektur zu schließen, kam plötzlich mit Wucht zurück. Die Schaffung der DSSI und des Umschuldungsrahmenwerks Common Framework der G20, sind beides Zeugnis und Anerkennung der Gläubiger zugleich, dass die Finanzarchitektur nicht ausreichend für die nächste große Krise gerüstet war. Beide Initiativen sind Versuche, diese Lücke zu schließen. Sie kommen jedoch bei weitem nicht an die Idee eines fairen, umfassenden Staateninsolvenzverfahrens heran und bleiben damit Provisorien mit erheblichen Mängeln.

Bei der IWF-Frühjahrstagung im April 2021 drückte IWF-Chefin Kristalina Georgieva ihr Bedauern darüber aus, dass angesichts der globalen Krise umfassendere Reformen nicht „in einfacheren Zeiten“ durchgesetzt worden waren. Was wäre wohl gewesen, wenn die reicheren Mitglieder der internationalen Staatengemeinschaft vor 7 Jahren die G77 ernster genommen hätten? Wenn innerhalb der vorgesehenen 12 Monate ein durch UN-Beschluss legitimiertes umfassendes Staateninsolvenzverfahren geschaffen worden wäre? Welche Perspektiven hätten die mehr als zwei Dutzend Länder, die bereits im Zahlungsausfall sind oder an seinem Rande entlangtaumeln, heute haben können? Spielen wir das doch einmal durch:

• Die neu geschaffenen Regeln und Verfahren hätten frühzeitig und außerhalb einer globalen Krise, wie wir sie derzeit erleben, getestet und weiterentwickelt werden können. Bis heute gibt es nicht eine einzige abgeschlossene Umschuldung unter dem Common Framework. Die G20 rechtfertigen ihre Schockstarre damit, dass sich das Rahmenwerk erst beweisen müsse – wofür es Zeit brauche. Zeit, die inmitten einer Krise allerdings nicht verfügbar ist. Hätte man unter einem geordneten Verfahren schon damals das kleine hochverschuldete Barbados oder den nicht ganz so kleinen Libanon entschuldet, hätte man bei Beginn der Pandemie 2020 schon gewusst, was geht und was noch verbessert werden muss.
• Der in der aktuellen Krise wohl wichtigste Effekt: Zahlungseinstellungen und der frühzeitige Beginn von Umschuldungsverhandlungen wären nicht mit einem Stigma behaftet, welches Länder aktuell dazu veranlasst, das Unvermeidliche auf Kosten der wirtschaftlichen und sozialen Erholung hinauszuzögern. Nicht mehr die kurzfristigen Einnahmeerwartungen einzelner, insbesondere privater Gläubiger hätten Vorrang, sondern die langfristige Erholung des Schuldners zum Wohle aller. Dem vor allem von Privatgläubigern gepflegten und vom IWF in seinen Kreditprogrammen unterstützten Argument, dass es der einzig nachhaltige Weg sei, wenn der Schuldner nur immer weiterzahle, wäre entsprechend der Boden entzogen worden.
• UN-Regeln gelten für alle Staaten gleichermaßen. Deswegen wäre der Zugang zu geordneten Verhandlungen nach Entlastungsbedarf, und nicht nach dem unsinnigen Kriterium des Pro-Kopf-Einkommens geregelt gewesen. Damit wäre die absurde Situation vermieden worden, dass die G20 heute Ländern Entschuldung anbieten, die sie gar nicht brauchen, während „zu reiche“ hochverschuldete Länder von allen Schuldenerleichterungen ausgeschlossen sind – obwohl die Krise sie genauso hart oder noch härter trifft.
• IWF, Weltbank und Co. wäre die gefährliche Situation erspart geblieben, dass ihre Finanzierungen den laufenden Schuldendienst an private Gläubiger sicherstellen, dadurch aber ihr eigenes Portfolio immer riskanter wird – genau wie seinerzeit vor dem Einsetzen der HIPC-Initiative.

Nun ist die Geschichte der Entschuldung davon geprägt, dass weder in „einfacheren Zeiten“ noch inmitten von Krisenzeiten Reformen durchgebracht werden. Denn in einfacheren Zeiten tun politische Entscheidungsträger*innen gerne so, als seien Krisen ein für alle Mal aus der Welt geschafft. Die dann trotzdem ganz sicher eintretenden Krisen treffen die Gläubigergemeinschaft dann völlig unvorbereitet, sodass hektischer Aktionismus dominiert, und nicht die nüchterne Rückbesinnung auf Konzepte, die schon seit Jahrzehnten immer von neuem diskutiert werden. Diese Gefahr der Verdrängung besteht auch heute wieder: Angesichts der mittels Moratorium und massenhaft zusätzlicher Liquidität erreichten trügerischen Entschärfung der erwarteten Staatspleitenwelle besteht inmitten der größten Krise des Jahrhunderts die Gefahr, dass politische Entscheidungsträger*innen die Schuldenkrise wieder zu schnell ad acta legen – und wir wieder mal die Chance auf echte Reformen, die sich aus ihr hätten ergeben können, vergeuden.

Anlässlich der Debt20-Kampagne 2017 haben wir im ostwürttembergischen Aalen das lokale Aktionsbündnis „Entwicklung braucht Entschuldung Aalen“ gegründet, dem der DGB, die Katholische und Evangelische Erwachsenenbildung, der hiesige Weltladen, NaturFreunde, Attac, Amnesty International und Act for Transformation angehören. Wir veranstalteten damals viele Begegnungen mit Sprecher*innen aus dem Globalen Süden (Honduras, Mocambik, Senegal), bei denen es um die Schuldenkrisen und ihre Auswirkungen auf den Globalen Süden ging.

2018/19 beteiligten wir uns an dem EU-Projekt „Citizens for Financial Justice“, in dessen Rahmen wir Speaker*innen aus der Karibik, aus Ghana und Pakistan einluden. Weitere Highlights waren die Berliner Compagnie („Der Bettler auf goldenem Thron“, ein Theaterstück über Bolivien) und ein Auftritt der Grupo Sal mit dem ehemaligen Energieminister Alberto Acosta aus Ecuador.

Die Arbeit im Aalener Bündnis hat sich über die Jahre als sehr angenehm und fruchtbar erwiesen. Wir profitieren auch davon, dass jede Organisation ihre jeweiligen Schwerpunkte einbringt und wir so eine breite Themenvielfalt über die gemeinsame Klammer „Verschuldung“ hinaus abdecken können: Umwelt, internationale Steuergerechtigkeit, Klima, Menschenrechte, Landraub etc.

Deshalb war es keine Frage, dass wir uns auch an der erlassjahr.de-Kampagne zur Bundestagswahl 2021 beteiligen und vor Ort in Aalen den Dialog mit der Politik suchen würden! Vorbereitet wurden die Gespräche mit einer Online-Informationsveranstaltung mit Malina Stutz, Politische Referentin von erlassjahr.de. Dort ging es um den Zusammenhang von Klimakrise, Corona–Pandemie und Schuldenkrise. Dann vereinbarten wir Gespräche mit den hiesigen Bundestagskandidat*innen zum Thema Schuldenkrisen und zu unserer Forderung nach einem internationalen transparenten Staateninsolvenzverfahren, angesiedelt bei den Vereinten Nationen.

Unsere Gesprächspartner*innen waren:

• Tim Steckbauer, Die Linke
• Roderich Kiesewetter, CDU
• Margit Stumpp, Bündnis 90 / Die Grünen
• Leni Breymaier, SPD

Lediglich der FDP–Kandidat hielt es nicht für nötig, auf unsere mehrfachen Kontaktversuche auch nur zu antworten.

Zu Beginn der Gespräche stellten wir eine kurze Präsentation zum Zusammenhang von Klimakrise, Corona–Pandemie und Schuldenkrisen vor. Darin thematisierten wir u.a. die Schuldenerleichterungsmaßnahmen des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der Gruppe der 20 (G20) wie Schuldenmoratorium DSSI und Common Framework und formulierten unsere Kritik daran. Das anschließende Gespräch drehte sich um die Frage nach der Einschätzung der Abgeordneten zu einem möglichen “verlorenen Entwicklungsjahrzehnt” und dem Verfehlen der Nachhaltigen Entwicklungsziele (SDGs). Wir wollten wissen, wie sie zu einem internationalen, transparenten Staateninsolvenzverfahren, zur Schuldenumwandlung und den Einflussmöglichkeiten der Bundesrepublik stehen. Dabei konnten wir erfreut feststellen, dass all unsere Gesprächspartner*innen – auch der CDU-Abgeordnete – der Idee eines Staateninsolvenzverfahren gegenüber aufgeschlossen sind.

Eine weitere Frage war, wie man aus der Blase herauskommen kann, um mehr Menschen für dieses manchmal trockene, aber doch zentrale entwicklungspolitische Thema Schuldenkrise zu interessieren. Ob es z.B. möglich wäre, auch innerhalb der Parteien bzw. Jugendorganisationen gemeinsame Veranstaltungen zu organisieren. Auch hier zeigten sich ausnahmslos alle Gesprächspartner aufgeschlossen und wir freuen uns nun auf mehrere parteiinterne Informationsveranstaltungen mit einer Referentin von erlassjahr.de.

Die Gespräche machten großen Spaß und verliefen sehr interessant. Ich denke, wir haben auch eine gute Basis für weitere Kontakte geschaffen.

Herma Geiß ist bei attac Aalen aktiv und Mitglied im Bündnisrat von erlassjahr.de.

Foto: Screenshot des Instagram-Accounts von Tim Steckbauer, Kandidat der Partei DIE LINKE in Aalen-Ellwangen, nach dem Gespräch mit dem lokalen Aktionsbündnis mit einem Exemplar des Schuldenreports 2021.

Mitmachmöglichkeiten und Hintergrundinformationen:

• Kampagne “Entwicklung braucht Entschuldung” zur Bundestagswahl 2021
• ausführliches Protokoll der Gespräche in Aalen

2019 wurde eines der brutalsten diktatorischen Regime durch einen gewaltfreien zivilen Widerstand von Millionen junger Menschen gestürzt. Nach 30 Jahren brutaler Führung musste der Kriegsverbrecher Omar al-Bashir im Sudan abdanken. Fast genauso lang ist das ostafrikanische Land schon für die 1996 geschaffene multilaterale Entschuldungsinitiative für hoch verschuldete arme Länder, die HIPC-Initiative, qualifiziert. 37 Länder haben die Initiative bislang durchlaufen, für die meisten HIPC-Länder ist die Initiative schon seit langer Zeit Geschichte. Einige wenige aussichtslose Pariastaaten verblieben auf der HIPC-Liste. Doch nach dem Umsturz 2019 ging plötzlich alles ganz schnell: Streichung von der Terrorliste der USA, Begleichen der hohen Zahlungsrückstände bei IWF und Co. und am 29. Juni Eintreten in die HIPC-Initiative als der größte Entschuldungsfall der Initiative. Der hohe Schuldenberg, das meiste davon seit Mitte der 1980er Jahre nicht mehr bedient, ist eines der größten Hindernisse auf dem Weg der Erholung.

Beteiligungsmöglichkeiten für Zivilgesellschaft

In einigen vergangenen HIPC-Fällen spielte die zivilgesellschaftliche Beteiligung am Prozess eine große Rolle. Das Sudan-Büro der Friedrich-Ebert-Stiftung hat daher am gestrigen und heutigen Tag sudanesische Zivilgesellschaft – unter strengen Corona-Regeln – zu einer Konferenz in Khartoum geladen, um über den HIPC-Prozess und Beteiligungsmöglichkeiten für Zivilgesellschaft zu informieren. Für erlassjahr.de war es das erste Mal seit Beginn der Pandemie, in ein Flugzeug zu steigen und Vorort-Gespräche zu führen.

Gestern wurden die mehr als 50 Teilnehmer*innen u. a. aus Gewerkschaft, Jugendorganisationen, Frauengruppen und ziviler Regierung zuerst im Detail über den Ablauf des HIPC-Prozesses und die Schuldensituation des Sudan informiert. Die Teilnehmer*innen ließen sich nicht von „HIPC thresholds“, dem „Common Reduction Factor“ oder „Cologne Terms“ entmutigen. Auch nicht der Übersetzer, der jegliche Beiträge konsekutiv ins Arabische übersetzen musste, schweißgebadet waren wir beide trotzdem. Nach den technischen Details des Prozesses erinnerte ein Teilnehmer an die Menschenkette in Birmingham 1998, die Vorläuferproteste zum Kölner Gipfel 1999, an denen er teilgenommen hatte. An die globale Solidarität, an das, was möglich ist, wenn Menschen mit einem gemeinsamen Ziel zusammen kommen. Dass es nicht nur die Politiker*innen in Wahshington sind, die entscheiden. Mehr als 20 Jahre später wirkt der Geist der weltweiten Jubilee-Bewegung auch nun in Khartoum.

Die Chance ergreifen

Erfahrungen aus Bolivien, einem der größten zivilgesellschaftlichen Beteiligungsprozesse in der HIPC-Initiative überhaupt, wurden in einem aufwändig produzierten Video eingespielt. Adriano Nuvunga aus der ehemaligen HIPC-Erfolgsgeschickte Mosambik predigte unentwegt „don’t wait to be invited, seize the moment“. „Seize the moment“ bleibt als Motto für den heutigen zweiten Tag, an dem auch IWF und sudanesisches Finanzministerium teilnehmen.