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Sri Lanka hat gewählt. Doch hohe Schuldendienstzahlungen und strikte Auflagen des IWF schränken den politischen Handlungsspielraum des neu gewählten Präsidenten stark ein – mit gravierenden sozialen Folgen und der Gefahr, das Vertrauen der Bevölkerung in die Demokratie zu untergraben.

Wahlen nach zwei Jahren Übergangsregierung

Mehr als zwei Jahre nach den großen Protesten im Frühjahr 2022 fand am 21. September 2024 in Sri Lanka der erste Urnengang seit den Unruhen statt. Trotz der Flucht des damaligen Präsidenten Gotabaya Rajapaksa infolge der Proteste hatte es bis dahin keine Neuwahlen gegeben. Stattdessen wurde 2022 eine Übergangsregierung unter Ranil Wickremesinghe gebildet, die in den Augen vieler Sri Lanker*innen keine Legitimität besaß. Wickremesinghe setzte Kommunalwahlen mit fadenscheinigen Argumenten aus und ging hart gegen zivile Proteste vor. Der autoritär regierende Übergangspräsident versuchte auch die Präsidentschaftswahlen weiter hinauszuzögern. Durch das Eingreifen des sri-lankischen Verfassungsgerichts konnte dies jedoch verhindert werden. 

Bei der Wahl Ende September 2024 wurde Wickremesinghe nun wenig überraschend abgewählt. Mit über 40 Prozent der Erstpräferenzstimmen siegte der linke Kandidat Anura Kumara Dissanayake. Dissanayake, Vorsitzender der marxistisch-kommunistischen Partei Janatha Vimukthi Peramuna (JVP), trat als Spitzenkandidat eines Bündnisses aus 20 weiteren Organisationen an, darunter politische Parteien, Jugend- und Frauengruppen sowie Gewerkschaften. 

Sieg fürs Kapital

Das Wahlbündnis Dissanayakes hatte im Wahlkampf damit geworben, eine Wirtschaftspolitik im Interesse der Einkommensschwachen durchzusetzen sowie das Kreditprogramm mit dem IWF und die Schuldenrestrukturierung neu auszuhandeln. Doch nach weniger als zwei Wochen im Amt ruderte die Regierung Dissanayakes bereits zurück und verkündete, dass sie den Deal mit dem IWF einhalten und keine Neuverhandlungen der Schuldenrestrukturierung anstreben werde. Vielmehr wolle man auch die noch nicht abgeschlossenen Verhandlungen mit den Anleihehaltern so zum Abschluss bringen, wie sie von der Übergangsregierung noch kurz vor ihrem Abdanken eingestielt wurde. Ein klarer Sieg für internationale Anleihehalter, die so auch nach der Restrukturierung Gewinne in Höhe von schätzungsweise 3,6 Milliarden US-Dollar machen. 

Eingeschränkter politischer Handlungsspielraum

Eine spürbare Verbesserung der alltäglichen Lebenssituation zu erreichen, dürfte indes für Dissanayake nun sehr schwierig werden. Denn der hohe Schuldendienst schränkt den politischen Handlungsspielraum stark ein. Diese Einschätzung teilt interessanterweise auch die Friedrich Naumann Stiftung: 

„Auch wenn Dissanayake aus einem linksgerichtetem Umfeld kommt, der wirtschaftspolitischen Realität muss er sich auch stellen… Die fiskalische Realität wird AKDs [=Anura Kumara Dissanayake] Agenda sofort Grenzen setzen. Sri Lanka steht weiterhin unter der wachsamen Beobachtung internationaler Gläubiger, und jede Abweichung von vereinbarten Wirtschaftspolitiken könnte schwerwiegende Folgen haben.“

Selbstverständlich schränken jedoch nicht unveränderbare wirtschaftspolitische und fiskalische „Realitäten“ die Handlungsfähigkeit Sri Lankas ein. Die Umstände fußen vielmehr auf politischen Entscheidungen, die im Rahmen der Schuldenrestrukturierung klar zugunsten der Gläubiger gefällt wurden. 

Denn wenn die Schuldenrestrukturierung so abgeschlossen wird, wie sie im Rahmen des IWF-Programms von der Übergangsregierung auf den Weg gebracht wurde, muss Sri Lanka in den nächsten Jahren weiterhin rund 26 Prozent seiner Staatseinnahmen für den ausländischen Schuldendienst aufbringen. Damit gehört Sri Lanka in seiner Einkommenskategorie auch nach der Restrukturierung zu den 20 Prozent der Länder, die weltweit am meisten an Schuldendienstzahlungen an ausländische Gläubiger leisten. Zum Vergleich: Im Rahmen der Entschuldungsinitiativen der 1990er Jahre (HIPC) wurden Rückzahlungen auf maximal 15 Prozent der Staatseinnahmen begrenzt, da alles darüber als nicht mehr tragfähig galt. Selbst konservative, IWF-nahe Kreise stimmen zu, dass im Falle Sri Lankas die im IWF-Programm anvisierten Schuldenerleichterungen zu gering ausfallen und die Schuldendienstzahlungen eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung gefährden (siehe unter anderem hier und hier). 

Zusätzlich schränkt das IWF-Programm den fiskalischen Spielraum weiter ein, indem es der Regierung vorschreibt, einen Primärüberschuss in Höhe von 2,3 Prozent des Bruttoinlandsproduktes zu erzielen. Diese Vorgabe fußt keinesfalls auf einer soliden empirischen Grundlage. Ganz im Gegenteil deutet alles darauf hin, dass diese Vorgabe aus volkswirtschaftlicher Sicht kontraproduktiv ist. 

Diese Austeritätsvorgaben sowie die Kleinrechnung des Erlassbedarfs durch den IWF – und nicht unveränderbare „Realitäten“ – begrenzen Dissanayakes Möglichkeit in Bildung, Soziales und Gesundheit zu investieren. Angesichts dieser offensichtlicher Schwächen im IWF-Programm und der verheerenden sozialen Situation in Sri Lanka – die Armutsrate hat sich gerade das vierte Jahr in Folge verschärft – war die Forderung Dissanayakes, das Programm neu auszuhandeln sehr vernünftig und die Bundesregierung und ihre Partnerstaaten hätten dies unterstützen sollen. 

Gemäßigte Positionen

Dies gilt nicht zuletzt, da Dissanayake – anders als es in internationalen Medien bisweilen kommuniziert und die Parteigeschichte der JVP es nahelegen könnte – keine besonders radikalen, marxistischen Positionen vertritt. Bereits in seinen Wahlkampfreden bekräftigte Dissanayake, dass er die Rückzahlung der IWF-Gelder in jedem Fall sicherstellen werde und betonte, dass ihm an guten Beziehungen zu seinen westlichen und östlichen Partnern gelegen sei. Nicht die Aufkündigung des IWF-Programms, sondern lediglich dessen Neuaushandlung waren im Gespräch. Dissanayake hält sich demnach durchaus an die – primär vom Westen – gesetzten „Spielregeln“ und bemühte sich lediglich darum, innerhalb dieser Rahmenbedingungen ein faireres Ergebnis auszuhandeln. Diese ausgestreckte Hand hätten westliche Regierungen und internationale Finanzinstitutionen ergreifen sollen. 

Gefahr für die Demokratie 

Regierungsverantwortliche in Washington und Berlin – ebenso wie in Beijing und Neu Delhi – tragen somit Mitverantwortung für den eingeschränkten fiskalischen Handlungsspielraum Dissanayakes. Wenn der demokratisch gewählte Präsident dadurch seine Wahlversprechen nicht umsetzen kann, droht seine Zustimmung zu bröckeln. Nun kann es nicht verwundern, dass es im Interesse westlicher Regierungen liegt, die Beliebtheit eines „marxistischen“ Präsidenten zu mindern. Jedoch droht das Vertrauen in die demokratischen Strukturen selbst zu erodieren, wenn die Bürger*innen einmal mehr erleben, dass es keinen Unterschied macht, wem sie ihre Stimme geben. Eine Verschärfung der sozialen Lage verstärkt zudem anti-westliche Stimmungen, da diese – zurecht – den westlich dominierten internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere dem IWF, angelastet wird. 

Im Teil II der Blogreihe werfen wir einen genaueren Blick darauf, wie Druck auf Dissanayake ausgeübt wurde, sein Vorhaben aufzugeben und welche Rolle dabei der laufende Klageprozess mit der Hamilton Reserve Bank spielt. 

Seit 1993 kann Deutschland auf die Rückzahlungen von Entwicklungshilfekrediten aus einigen Ländern des Globalen Südens verzichten, wenn das Partnerland im Gegenzug den gesamten oder einen Teilbetrag für mit dem BMZ vereinbarte Entwicklungsprojekte in nationaler Währung zur Verfügung stellt. Dieses Modell nennt man „Schuldenumwandlung“.

Die Regeln dafür, welche Länder und welche Vorhaben so gefördert werden können, sind im jährlichen Haushaltsgesetz festgelegt sowie in einem „Modalitätenpapier“, welches die auf deutscher Seite beteiligten Ressorts untereinander vereinbart haben. Die noch gültigen Modalitäten gehen auf das Jahr 2008 zurück. Mit Beginn der aktuellen Legislaturperiode wurde die Reform der Fazilität angekündigt, nicht zuletzt weil Schuldenumwandlungen im Kontext der globalen Klimafinanzierungsdebatte an Attraktivität gewannen. Nach zwei Jahren Diskussion zwischen den Ministerien liegt nun eine neue (unveröffentlichte), vor allem zwischen BMZ und BMF vereinbarte Fassung vor. Sie soll voraussichtlich mit dem Haushaltsgesetz 2025 in Kraft treten.

Schon in der Vergangenheit ist die Fazilität sowohl reformiert – als auch immer wieder blockiert – worden. Aus Sicht von erlassjahr.de wird das Potenzial der Fazilität auch nicht durch die aktuelle Reform ausgeschöpft.

Im Einzelnen:

• Der Plafonds von maximal 150 Millionen € bleibt unverändert. 
• Der Kreis der begünstigten Länder wird über die bisher prinzipiell zugangsberechtigten Niedrigeinkommensländer und Länder mit niedrigem mittleren Einkommen auf Länder mit höheren mittlerem Einkommen (LICs und LMIC, sowie nun UMICs nach den Definitionen der Weltbank) ausgeweitet. Die Fazilität auf UMICs auszuweiten, war auch aus Sicht von erlassjahr.de einer der wichtigsten Reformvorschläge, gibt es doch keinen sinnvollen Zusammenhang zwischen dem Einkommensniveau eines Landes und der Sinnhaftigkeit einer Schuldenumwandlung. Sie kann in Argentinien oder Barbados ein ebenso sinnvolles Instrument sein wie in Burundi oder Bangladesch. Das ist jeweils von dem finanzierten Vorhaben und den politischen Umständen vor Ort abhängig, nicht aber vom durchschnittlichen Einkommen der Bevölkerung. Dass plötzlich die ganze Welt ihre Schulden bei Deutschland umwandelt verhindert schon das begrenzte jährliche Volumen von 150 Millionen Euro.
• Der Ausweitung wurde allerdings nur unter der Bedingung zugestimmt, dass UMICs bestimmte Zusatzkriterien erfüllen müssen, wozu neben der grundsätzlichen Qualifizierung für den Resilience and Sustainability Trust des IWF vor allem „Reformbereitschaft“ zählt – zu lesen als: ein IWF-Programm haben – denn sonst gelten sie nicht als würdiger Partner der Bundesregierung, der Unterstützung „verdient“. Immerhin wurde erreicht, dieses unsinnige Zusatzkriterium stark aufzuweichen, so dass sich am Ende doch viele UMICs werden qualifizieren können. So müssen Länder nicht zwingend ein IWF-Programm haben, es reicht auch die Absicht dazu, ohne dass näher spezifiziert ist, woran diese zu erkennen ist. Alternativ können sich auch UMICs qualifizieren, die eine Weltbank-Politikfinanzierung vereinbart haben. Fast alle Länder, welche Schulden aus der Entwicklungshilfe bei Deutschland haben, sind damit nun prinzipiell antragsberechtigt.
• Neben dieser Ausweitung ist die Umdrehung des bisherigen Überschuldungskriteriums die wichtigste Veränderung: Bislang mussten begünstigte Länder einen klaren Schuldenerlassbedarf nachweisen. Dies etwa dadurch, dass sie ein aktives Umschuldungsabkommen mit dem Pariser Club einschließlich einer so genannten Swap-Klausel hatten, oder sie mussten Schuldenindikatoren jenseits der damaligen HIPC-Schuldenobergrenzen (Schulden im Verhältnis zu den jährlichen Exporteinnahmen von mehr als 150% bzw. laufender Schuldendienst zu den Exporteinnahmen von 15%) aufweisen. Dieses Kriterium ging noch auf die Frühzeit der Fazilität 1992 zurück, als Schuldenumwandlungen noch als Instrument zur Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit im Krisenfall (miss)verstanden wurden. Die Geschichte der Fazilität wie auch die Erfahrungen anderer Länder mit ähnlichen Programmen haben indes gezeigt, dass Schuldenumwandlungen für eine Krisenbewältigung viel zu klein und zu kompliziert sind. Vielmehr können Umwandlungen besonders dann sehr effizient zur Entwicklungsfinanzierung beitragen, wenn die betroffenen Länder zwar Schulden haben, aber noch fiskalisch handlungsfähig sind. Schließlich müssen sie ja die Inlandswährung für die vereinbarten Vorhaben aufbringen. Sinnvoll wäre deshalb schlicht und einfach die Abschaffung dieses Kriteriums gewesen. Der Schuldenstand kann ein Hebel sein, um Umwandlungen im Einzelfall scheinbar objektiv blockieren zu können. Vermutlich deshalb wurde das Kriterium nicht abgeschafft, sondern einfach umgedreht: Künftig dürfen bestimmte, kompliziert definierte Schuldenhöhen nicht überschritten werden.
• Anders als zuvor sind nun nicht mehr feste Grenzwerte maßgebend, sondern die Schuldentragfähigkeitsanalysen von IWF (und Weltbank) und die darin enthaltenen Kategorisierungen des Überschuldungsrisikos. Für LICs und LMICs, deren Schuldentragfähigkeit nach dem Rahmenwerk für Niedrigeinkommensländer begutachtet wird, ist das noch einigermaßen einfach. Denn sie müssen nach den neuen Regeln vom IWF entweder mit einem niedrigen oder mittleren Überschuldungsrisiko eingestuft sein. Nicht so einfach ist das in Bezug auf LMICs und UMICs, die dem anderen Schuldentragfähigkeitsrahmenwerk des IWF zugeordnet sind, das die Schuldentragfähigkeit im Prinzip aller anderen Länder misst (das sogenannte SRDSF). Hier gibt es keine festgelegten Grenzwerte oder Kategorisierungen. Im Modalitätenpapier behilft man sich damit, indem man einfach bestimmte Obergrenzen aus dem Rahmenwerk für Niedrigeinkommensländer nimmt. An sich nicht verkehrt so vorzugehen, aber – Problem Nr. 2 – im SRDSF gibt es keine dezidierte Analyse der Auslandsverschuldung. Zentrales Konzept ist dort die gesamte öffentliche Verschuldung im In-und Ausland. Unter Umständen erhält man also aus den IWF-Analysen für diese Länder gar nicht die nötigen Daten, die man für die Qualifizierung braucht. Für diese Länder müsste man dann auf Auslandsschulden-Daten aus den International Debt Statistics der Weltbank zurückgreifen (die es aber nicht für alle UMICs gibt). 
• Hinzu kommt, dass Schuldentragfähigkeitsanalysen des IWF nur nach ausdrücklicher Zustimmung des Schuldnerlandes öffentlich zugänglich gemacht werden. Damit kann es sein, dass Daten einzelner Länder auch deshalb nicht zur Verfügung stehen. Vorher konnten die Daten einfach aus der International Debt Statistics der Weltbank ermittelt werden, brauchte man die Schuldentragfähigkeitsanalyse des IWF ja nicht. Hier behilft man sich im Modalitätenpapier (falls keine Schuldentragfähigkeitsanalyse vorliegt), dass eine „entsprechende Dokumentation“ ausreichend sei, was immer das heißen mag.
• Die schon auf den ersten Blick sehr willkürliche Umdrehung der bisherigen Zugangsbeschränkung wird noch weniger überzeugend dadurch, dass Ausnahmen im Fall von außerordentlichen Umständen, darunter Natur- oder Umweltkatastrophen, ermöglicht werden. Warum die Frage einer ausreichenden fiskalischen Handlungsfähigkeit des begünstigten Landes gerade dann keine Rolle mehr spielen soll, wenn das Land durch eine Naturkatastrophe schwer angeschlagen ist, ist rätselhaft: Entweder die Vorbedingung einer ausreichenden fiskalischen Handlungsfähigkeit macht Sinn oder sie ist ohnehin sinnlos (und kann daher nicht nur im Katstrophenfall ignoriert werden). Warum zudem ausdrücklich in solchen Fällen der Pariser Club vor Umsetzung einer Umwandlung konsultiert werden sollte, bleibt das Geheimnis der Autoren. Gerade, wenn nach Katastrophen die Zahlungsfähigkeit eines Schuldners gefährdet ist, hat selbstverständlich kein Gläubiger etwas dagegen, wenn konkurrierende Gläubiger auf Hartwährungsforderungen verzichten und damit die Wahrscheinlichkeit, dass man selbst bedient, wird, erhöht wird.
• Bei der letzten Reform 2008 erstritt das damalige BMZ eine gewisse Liberalisierung und Öffnung des Instruments dadurch, dass der Bundestag eine Notbremse einbauen konnte: Vor der Aufnahme von Verhandlungen im Einzelfall musste der Haushaltsausschuss des Bundestages zustimmen. Das führte dazu, dass der wichtigste Ausschuss des Parlaments in seiner allerletzten Sitzung des Jahres, in der er im Rennen gegen die Uhr die letzten Milliarden im Haushalt des kommenden Jahres zwischen den Ressorts hin- und herschiebt, darüber befinden musste ob 15 Millionen Euro für den Wiederaufbau eines nationalen Gesundheitslabors in El Salvador sinnvoll investiert sind oder eher nicht – ohne dass die meisten Mitglieder wussten, was es mit diesem komischen Salvator überhaupt auf sich hat. In den neuen Modalitäten ist nur noch von einer „Information des Haushaltsausschusses“ die Rede, während im Haushaltsgesetz selbst weiterhin die Zustimmung des Ausschusses eingefordert wird.
• Besonders skandalös aus Sicht von erlassjahr.de: dem Bundesfinanzministerium wird explizit ein Vetorecht eingeräumt – während in den alten Modalitäten stets von einer Abstimmung unter „den Ressorts“ (gemeint: BMZ, BMZ, AA und BMWi sowie in der Regel auch deren Vorfeldorganisationen KfW und GIZ einbezogen wurden) die Rede war. 

Es ist sehr bedauerlich, dass das Potenzial der Fazilität bei diesem Reformprozess nicht ausgeschöpft wurde und die konkrete Überarbeitung in der Praxis sogar die Anwendung der Fazilität im Einzelfall erschweren könnte. Denn noch immer ist Deutschland nur eines von drei Ländern, die über eine klar definierte Schuldenumwandlungspolitik verfügen und in Nord und Süd dafür zu Recht Anerkennung genießen.

Dieser Text wurde nach Veröffentlichung noch einmal redaktionell überarbeitet.

Auf Einladung unserer sri-lankischen Kolleg*innen vom YUKTHI-Kollektiv waren meine Kollegin Kristina Rehbein und im Juni 2024 für eine knappe Woche in Sri Lanka zu Besuch. Für mich war es die erste außer-europäische Reise in meiner Funktion bei erlassjahr.de. Nicht, weil es zuvor keine Anlässe gegeben hätte, sondern weil wir uns bisher bei vielen Gelegenheiten explizit dagegen entschieden hatten, mal eben durch die Welt zu jetten. 

Diesmal fiel unsere Entscheidung anders aus. Dies lag vor allem daran, dass wir mit den Wissenschaftler*innen des YUKTHI-Kollektivs mittlerweile seit fast zwei Jahren – seit Sri Lanka im April 2022 in den Zahlungsausfall geriet – einen sehr engen Austausch gepflegt haben. Ahilan Kadirgamar, einer der Mitinitiator*innen des YUKTHI-Kollektivs, war bereits im Oktober 2023 für eine Rundreise bei uns in Deutschland zu Gast gewesen. Nun waren wir für die Colombo Consulations nach Sri Lanka eingeladen. Auch mit Blick auf die im September anstehenden Präsidentschaftswahlen fand in der Woche vom 8. Juni eine Vielzahl an öffentlichen und nicht-öffentlichen Veranstaltungen statt, um die Diskussion bezüglich möglicher Alternativen zum aktuellen Umschuldungsprozess und zu den IWF-Konditionen zu beleben.

Kristina und ich hatten unsere Kolleg*innen aus Sri Lanka auch im Vorhinein bei den Planungen unterstützt und insbesondere den Kontakt zu und die Anreise von weiteren internationalen Expert*innen im Schuldenthema mitorganisiert. Neben Kristina und mir waren in der Woche vom 8. Juni folgende weitere internationale Gäste vor Ort in Colombo: Martín Guzman, ehemaliger Wirtschaftsminister Argentiniens und aktuell Professor an der Colombia University mit großer Expertise im Schuldenthema; Jayati Ghosh, indische Politökonomin, aktuell Professorin in Massachusetts und ebenfalls eine bekannte Größe in der internationalen Debatte zur Reform der internationalen Schulden- und Finanzarchitektur; Charles Abugre, ghanaischer Direktor der International Development Economics Associates (IDEAs), einem Wissenschaftsnetzwerk progressiver Ökonom*innen insbesondere aus dem Globalen Süden; Charles Chandrasekhar, ebenfalls IDEAs-Mitglied und Wirtschaftsprofessor, der aktuell in Delhi und Bangkok lehrt, sowie Ashim Rashid, Mitglied des Alternate Law Collective in Pakistan und Wissenschaftler an der Universität in Pennsylvania. 

Samstag, 8.6.: Ankunft und „Workers Tribunal“

Nach einem Nachtflug bin ich Samstag früh in Colombo gelandet und wurde von Shafiya Roshan Rabaithu und Yatursha Ulankentheran am Flughafen herzlich empfangen. Shafiya und Yatursha arbeiten beide als Wissenschaftlerinnen im YUKTHI Kollektiv. Am Samstag standen noch keine schuldenbezogenen Veranstaltungen an und ich konnte mir den Tag etwas einteilen. Beim Mittagessen habe ich Chandru Chandrasekhar kennengelernt, den ich bisher nur von Online-Sitzungen kannte. 

Nachmittags habe ich Ahilan zu einem „Workers Tribunal“ in der architektonisch beeindruckenden Bandaraneike Momorial International Conference Hall (BMICH) begleitet. Das BMICH-Kongresszentrum wurde in den 1970er Jahren von China als Geschenk an Sri Lanka errichtet, um an den vierten Premierminister des Landes, Bandaranaike, zu erinnern. Dieser führte Sri Lanka in den 1950er Jahren in die Blockfreie Bewegung und eröffnete diplomatische Beziehungen zu China. Für mich war es interessant, dieses Gebäude und die damit verbundene Geschichte kennenzulernen, da im Westen oft die Auffassung herrscht, dass Chinas jüngste Bemühungen, weltpolitischen Einfluss zu gewinnen, ein völlig neues Phänomen seien. Über das „Workers Tribunal“ und die menschunwürdigen Arbeitsumstände der dort zu Wort kommenden Plantagenarbeiter*innen habe ich hier ausführlich berichtet.

Sonntag, 9.6.: Interner Konsultationsprozess

Am Sonntag fand ein ganztägiger, interner Austausch mit rund 30 Menschen aus Sri Lanka und den aus dem Ausland angereisten Gästen im schönen Galle Face Hotel statt. Trotz des kolonialen Ursprungs des Hotels – an der Bauweise sehr gut erkennbar – ist das Hotel für Veranstaltungen dieser Art bei unseren sri-lankischen Kolleg*innen sehr beliebt und wird von ihnen vor allem gegenüber den neuen großen internationalen Hotelketten für die Unterbringung ausländischer Gäste gern genutzt. Der Fokus lag am Sonntag vor allem darauf, den ausländischen Gästen im Vorfeld der anstehenden öffentlichen Termine ein umfassenderes Bild der aktuellen Lage in Sri Lanka zu vermitteln und Perspektiven auf den aktuell laufenden Umschuldungsprozess auszutauschen. 

Montag, 10.6.: Fernsehinterview & große öffentliche Veranstaltung zu Sri Lankas Schuldenrestrukturierung

Kristina landete am Montagmorgen und wurde von unseren sri-lankischen Kolleginnen vom Flughafen direkt ins Fernsehstudie von NewsFirst geleitet. Dort gab sie gemeinsam mit Jayati Ghosh ein einstündiges Interview, das hier angeschaut werden kann. 

Am Montagnachmittag fand die größte öffentliche Veranstaltung der Woche statt. In einer Paneldiskussion mit dem Titel „Is there another way? Debt restructuring, the IMF and the future of Sri Lanka” diskutierten Martín Guzman, Jayati Ghosh und Charles Abugre über die Probleme des aktuellen Umschuldungsprozesses und über mögliche Alternativen. Mit rund 400 Teilnehmenden – darunter Arbeiter*innen der verschiedenen ethnischen Gruppen Sri Lankas, Parlamentsabgeordnete und der ehemalige Zentralbankchef – wurde die Erwartung unserer sri-lankischen Kolleg*innen weit übertroffen. Auch in den großen Zeitungen sowie in den sozialen Medien wurde viel über die Veranstaltung berichtet, z.B. hier. Kristina und ich haben kleineren Medien am Rande der Veranstaltung Interviews gegeben. 

Dienstag, 11.6.: Interview und Klimaworkshop

Am Dienstagmorgen haben Kristina und ich der sri-lankischen Tageszeitung The Daily Mirror ein Interview gegeben. Nachmittags haben wir einen Workshop zur Verbindung der Schulden- und Klimakrise gegeben, an dem rund 30 Personen teilnahmen, vor allem Wissenschaftler*innen und Aktivist*innen, die in Sri Lanka zu unterschiedlichen Klima- und Umweltfragen arbeiten. Es kam zu einem sehr anregenden Austausch. Mit Melani, einer der Mitorganisator*innen des Workshops, haben wir unsererseits ein Interview über ihr Engagement vor Ort und die Lage Sri Lankas geführt, das in Kurzfassung hier wiedergegeben wird. 

Mittwoch und Donnerstag, 12.-13.6.: Auswertung und Strategiebesprechung in kleiner Runde

Am Mittwoch und Donnerstag hatten Kristina und ich gemeinsam mit dem Kernteam von YUKTHI Zeit für eine Auswertung der Colombo Consultations und unserer Zusammenarbeit der letzten zwei Jahre. Wir haben die Zeit außerdem genutzt, um uns gegenseitig tiefergehend über unsere aktuellen Arbeitsschwerpunkte zu informieren und strategische Planungen für die nächsten Wochen und Monate anzustellen. Es war sehr deutlich, dass es gerade für einen solchen Austausch sehr viel fruchtbarer ist, gemeinsam in einem Raum zu sitzen, statt sich wie in den letzten zwei Jahren immer nur auf Kacheln am Bildschirm zu sehen. An diesen Tagen haben wir außerdem noch Interviews mit Madhulika, einer jungen Gewerkschaftsaktivistin und Ermiza, einer Menschenrechtsanwältin aufgezeichnet. Das Interview mit Ermiza kann hier im Blog des Netzwerk Entwicklungspolitik Saarbrücken nachgelesen werden, denn Ermiza wird zu unserer großen Freude einen Online-Workshop bei unserer diesjährigen Jahrestagung in Saarbrücken geben. 

Gemeinsam mit Charles und Hashim hat Kristina am Mittwochabend zudem noch an einem Expert Roundtableteilgenommen, der hier nachgehört werden kann. 

Abschied und Rückreise

Donnerstagnachmittag hatten wir noch wenige Stunden freie Zeit und das erste Mal die Möglichkeit, uns die Beine etwas zu vertreten. Nach dem Aufenthalt in den vielen klimatisierten Räumen sind wir bei dem feucht-warmen Wetter draußen schnell ins Schwitzen gekommen. Unsere Gastgeber*innen haben uns außerdem noch in ein Kulturzentrum mitgenommen, in dem auch fair produzierte Kleinigkeiten verkauft wurden. Kristina und ich haben uns dort noch mit einigen Leckereien und kleinen Erinnerungsstücken eingedeckt – mein Schreibtisch im Düsseldorfer Büro wird seitdem durch einen Stifte- und Post-it Halter aus Sri Lanka verschönert. Abends waren wir ebenfalls mit dem Kernteam von YUKTHI etwas außerhalb – und erstmals am Strand – zum Abschied etwas essen, bevor es Donnerstagnacht mit dem Flieger zurück nach Deutschland ging. 

Unsere Kolleg*innen in Sri Lanka bewerten die Colombo Consultations als großen Erfolg. Die Vielzahl der Veranstaltungen in dieser Woche hat die Debatte über den Sinn und Unsinn des aktuellen IWF-Programms neu entfacht und vor allem konkrete Alternativszenarien in den Fokus gerückt. Für die Menschen in Sri Lanka – einem Land, das erstmals in seiner Geschichte Umschuldungsverhandlungen führt – ist es äußerst wertvoll, auf die Erfahrungen anderer Länder in ähnlichen Situationen zurückgreifen zu können. Dadurch wird deutlich, dass die Lage in Sri Lanka kein Einzelfall ist und dass weltweit Menschen daran arbeiten, Schuldenkrisen fairer und nachhaltiger zu überwinden. Es bleibt zu hoffen, dass die gewonnenen Erkenntnisse aus den Colombo Consultations den Weg für eine gerechtere Zukunft für Sri Lanka ebnen.

Am ersten Tag meiner diesjährigen Reise nach Colombo, über die ich ausführlich hier berichtet habe, standen noch keine schuldenpolitischen Veranstaltungen an. Daher konnte ich mir den Tag frei einteilen und habe am ersten Nachmittag unseren sri-lankischen Kollegen Ahilan Kadirgamar zu einem „Workers Tribunal“ in der architektonisch beeindruckenden Bandaraneike Momorial International Conference Hall begleitet. 

Der zweitägige Prozess wurde von der Red Flag Gewerkschaft organisiert, die vor allem Plantagenarbeiter*innen vertritt. Bei dem Prozess handelte es sich nicht um einen ordentlichen Gerichtsprozess. Wie wir im Laufe der Woche noch von mehreren Jurist*innen hörten, ist es äußerst schwierig, wirtschaftliche und soziale Rechte im sri-lankischen Rechtssystem erfolgreich einzuklagen. Bei dem sogenannten „Tribunal“ machten Arbeiter*innen von Tee- und Kautschukplantagen in einem medial begleiteten Prozess Aussage vor drei ehemaligen (Verfassungs-)Richter*innen aus Sri Lanka, Indien und Nepal. Am zweiten Tag sprachen die Richter*innen einen – rechtlich nicht bindenden – Urteilsspruch. Der Prozess sollte dadurch vor allem Aufmerksamkeit für die Arbeits- und Lebensumstände der Plantagenarbeiter*innen erzeugen.  

Die Arbeiter*innen, die im Prozess aussagten, gehören der ethnischen Minderheit der Tamilen an, deren Vorfahren während der britischen Kolonialzeit aus Südindien nach Sri Lanka gebracht wurden, um auf den Kaffee-, Tee- und Kautschukplantagen der Brit*innen zu arbeiten. Die meisten Arbeiter*innen arbeiten – und leben – demnach seit Generationen auf den Plantagen und viele sprachen davon, dass sie ihre Situation als Versklavung unter neuen Vorzeichen wahrnehmen. Die Arbeiter*innen berichteten, dass auf den Plantagen grundlegende sanitäre Einrichtungen nicht zur Verfügung stehen und dass der Tagesmindestlohn von aktuell 1.000 sri-lankischen Rupien (umgerechnet ca. 3 Euro) systematisch nicht eingehalten wird – unter anderen, weil die Arbeitgeber*innen nicht erfüllbare Vorgaben bezüglich der zu pflückenden Mengen machen. Infolge der gestiegenen Lebenshaltungskosten können die Familien der Plantagenarbeiter*innen nur noch selten drei Mahlzeiten täglich zu sich nehmen.

Tatsächlich sind nach meiner eigenen Erfahrung die Lebenshaltungskosten für einen Lebensstil wie ich ihn in Deutschland führe zumindest in der sri-lankischen Hauptstadt Colombo mit den Kosten in Deutschland durchaus vergleichbar: Für unser nicht gerade übertrieben schickes Hotel zahlten wir rund 80 Euro die Nacht, Bananen waren gerade in einem normalen Supermarkt für 70 Cent/kg im Angebot, für eine 3-Zimmer-Wohnung, die qualitativ mit meiner Wohnung vergleichbar ist, zahlte eine Bekannte deutlich mehr Miete als ich in Düsseldorf. Zwar sind die Lebenshaltungskosten auf dem Land vermutlich deutlich geringer, trotzdem ist es unvorstellbar, wie man mit einem realen Lohn von umgerechnet weniger als 3 Euro am Tag das eigene Leben und das Überleben der eigenen Familie gewährleisten soll – geschweige denn ein Leben in Würde führen kann. Faktisch ist dies auch schlicht nicht möglich: Wissenschaftler*innen in Sri Lanka sprechen davon, dass es einen Tagesmindestlohn von mindestens 2.300 sri-lankischen Rupien – rund 7 Euro – bräuchte, um die alltäglichen Ausgaben einer vierköpfigen Familie zu stemmen. 

Ich konnte am zweiten Tag des Prozesses verfolgen, wie die Richter*innen ihren Urteilsspruch verkündeten. Sie sprachen davon, dass sie entsetzt über die menschenunwürdigen Arbeits- und Lebensumstände der Plantagenarbeiter*innen seien und forderten, dass alle Verantwortlichen – insbesondere die Regierung – unverzüglich alle zur Verfügung stehenden Maßnahmen ergreifen müssen, um einen Tagesmindestlohn von mindestens 1.700 Rupie praktisch (!) umzusetzen und unlautere Praktiken der Plantagenunternehmen wie die willkürliche Erhöhung der Tagesziele strikt zu unterbinden seien. Meera, Auslandskorrespondentin der indischen Tageszeitung The Hindu, bei der wir später in der Woche noch zum Abendessen eingeladen waren, hat hier ausführlich über den Prozess berichtet. 

Mir führte der Prozess einmal mehr vor Augen, wie koloniale Kontinuitäten das Leben von Menschen ganz praktisch bestimmen und auf wessen Kosten Schuldenkrisen aktuell ausgetragen werden: Nämlich auf Kosten der vulnerabelsten Bevölkerungsschichten, die am stärksten unter der aktuellen Inflation in Sri Lanka leiden und deren Lohn aufgrund des Drucks der für den Weltmarkt produzierenden Unternehmen trotzdem nicht angehoben wird. Schlimmer noch: Um Verluste für ausländische Gläubiger zu minimieren wurde in Sri Lanka auf Druck ausländischer Akteure eine Inlandsumschuldung durchgeführt. Im Klartext bedeutet das, dass eben diese Plantagenarbeiter*innen noch um ihre magere Rentenersparnisse gebracht werden, wie Ahilan hier berichtet hat. 

Seit Juni 2022 läuft ein Klageprozess zwischen der sri-lankischen Regierung und der Hamilton Reserve Bank, der zuletzt pausiert hatte . Nachdem das vom Gericht zugestandene Moratorium Ende Februar 2024 auslief, hat Sri Lanka erneut die Aussetzung des Prozesses für weitere fünf Monate beantragt. Unterstützung erfährt dieser Antrag wieder von den Regierungen der USA, Großbritanniens und Frankreichs und neuerdings auch von Kanada, Japan, Niederlande und Spanien. Ein Urteil des Gerichts, ob dem Antrag von Sri Lanka stattgegeben wird steht aktuell noch aus. Nun sind neue zwielichtige Akteure auf der Bildfläche erschienen.

Jesse Guzman: Ein zwielichtiger Investor taucht auf

Bisher wurde der Streit vor Gericht zwischen zwei Parteien, Sri Lanka auf der einen und der Hamilton Reserve Bankauf der anderen Seite ausgetragen. Ende Februar 2024 mischte sich jedoch eine dritte Partei ein: Der US-amerikanische Investor Jesse Guzman hatte Ende 2021 nach eigenen Angaben 50 Millionen US-Dollar bei der Hamilton Reserve Bank angelegt und fordert seit Mai 2022 die Rückzahlung von etwas über der Hälfte dieser Anlage von der Bank. 

Guzman (weder verwandt noch verschwägert mit dem ehemaligen argentinischen Wirtschaftsminister Martín Guzmán) ist 100-prozentiger Eigentümer und Manager des in Texas registrierten Bauunternehmens Ultimate Concrete LLC. sowie des in Belize registrierten Finanzunternehmens Intercoastal Finance Ltd. – und ein Mann mit durchaus zwielichtigem Geschäftsgebaren: Sein Bauunternehmen war unter anderem am Bau der Mauer zwischen Mexiko und den USA, dem Prestigeprojekt Donald Trumps, beteiligt. In diesem Kontext wurde das Unternehmen auch dafür angeklagt, überhöhte Baukosten zu veranschlagen und bei der Einschleusung illegal bewaffneter mexikanischer Sicherheitsteams in die USA zur Bewachung von Baustellen beteiligt zu sein. Bekannt wurde dies durch die Aussagen zweier ehemaliger Angestellter bei Ultimate Concrete LLC., die Guzman daraufhin laut Medienberichten öffentlich als „faule Ärsche“ und „Parasiten“ beschimpfte.

Anschuldigung: „Hamilton hat Geld gestohlen“

In seinem Schreiben an das Gericht argumentieren die Anwälte Guzmans nun, dass Guzman der eigentliche Eigentümer („beneficial holder“) der Anleihen sei und dass seine Interessen durch die Hamilton Reserve Bank vor Gericht nicht angemessen vertreten würden. Guzman nimmt an, dass das von ihm angelegte Geld gegen sein Wissen von der Hamilton Reserve Bank verwendet wurde, um die Anleihen Sri Lankas zu erwerben, und die Bank die Rückzahlung nun verweigert, da ihr dies aufgrund der Zahlungseinstellung Sri Lankas nicht möglich sei. Er beschuldigt die Bank ausdrücklich sein Geld „gestohlen“ und „veruntreut“ zu haben. 

Die Hamilton Reserve Bank verweist demgegenüber auf nicht eingehaltene Formalia auf Seiten Guzmans, die es ihr verbieten würden, das Geld zurückzuzahlen. Vor Gericht bekräftigt sie, dass es sich um zwei unabhängige Streitfälle handele und sie selbst der rechtmäßige Eigentümer der sri-lankischen Anleihen sei. Zudem verweist sie darauf, dass Guzman das Geschäft mit der Hamilton Reserve Bank nicht als US-amerikanische Privatperson eingegangen sei, sondern als Direktor des in Belize registrierten Finanzunternehmens Intercoastal Finance Ltd. Letztlich beruft sie sich darauf, dass in den Verträgen zwischen der Hamilton Reserve Bank und der Intercoastal Finance Ltd. vereinbart sei, dass eventuelle Streitigkeiten in St. Kitts und Nevis zu klären seien, wo die Hamilton Reserve Bank ihren Sitz hat, und schlussfolgert daher, dass es keinen Grund für das US-amerikanische Gericht gebe, die Intervention von Guzman in diesem Klagefall zu berücksichtigen.

“There is no U.S. interest in resolving a dispute between a Belize-based company and a Nevis bank.” 

Dokument 92 im Rechtsstreit zwischen der Hamilton Reserve Bank und Sri Lanka

Das Anwaltsteam von Guzman hat eine Anhörung vor Gericht in der Sache beantragt. Eine Entscheidung des Gerichts steht noch aus. 

Einer zweifelhafter als der andere

Lange bestand Unklarheit darüber, in wessen Interesse die Hamilton Reserve Bank ihre Klage vorbringt. Dies wurde schon früh im Prozess von Sri Lanka vorgebracht und darauf hat sich auch Jesse Guzman bezogen. Nun verdichten sich die Hinweise jedoch, dass letztlich ein gewisser Benjamin Wey hinter der Hamilton Reserve Bank und der vorgebrachten Klage steht. So argumentiert zumindest das Anwaltsteam von Sri Lanka, das sich diesbezüglich auch auf die Recherchen der New York Times bezieht, die bereits im September 2023 hier veröffentlich wurden. 

Bei Wey handelt es sich um eine mindestens so zwielichtige Person wie bei Jesse Guzman. 2015 wurde Wey, ebenfalls US-Amerikaner, wegen illegaler Finanzgeschäfte angeklagt und beschuldigt, von nicht offen gelegten Eigentumsbeteiligungen an mehreren US-amerikanischen Unternehmen zu profitieren. Zudem wurde er zur Schadensersatzzahlung in Millionenhöhe an eine ehemalige Praktikantin verurteilt, die er sexuell belästigt hatte. 2016 wurde in diesem Zusammenhang außerdem eine Verleumdungsklage gegen Wey vorgebracht, da in einem Online-Medienblog – offenbar ebenfalls von Wey verantwortetet – über die ehemalige Praktikantin sowie über Journalist*innen, die kritisch über Wey berichtet hatten, hergezogen wurde.

Zum Klagen geworben 

Mit Blick auf die Verstrickung von Wey in den Klageprozess gegen Sri Lanka liegen der New York Times zwei interessante Quellen vor. Erstens hat Wey nach Ankündigung der Zahlungseinstellung im April 2022 ein direktes Schreiben an, Gotabaya Rajapaksa, den damaligen Präsidenten Sri Lankas verschickt. Darin warnte er vor den schlimmen Folgen einer solchen Zahlungseinstellung und stellte für den Fall, dass Sri Lanka sich anders entscheiden sollte, weitere Investitionen unter anderem in der sri-lankischen Finanzindustrie in Aussicht. Das Schreiben ist von Wey als stellvertretendem Vorsitzenden der Fintech Holding Ltd. unterzeichnet, von der die Hamilton Reserve Bankeine 100-prozentige Tochtergesellschaft ist. 

Zweitens hat Wey bei anderen Gläubigern Sri Lankas dafür geworben, gemeinsam eine Klage gegen das Land vorzubringen, bevor die Hamilton Reserve Bank schließlich allein den Klageweg beschritten hat. In einer Präsentation, die ebenfalls der New York Times vorliegt, argumentierte Wey gegenüber anderen Gläubigern: 

„suing a sovereign for non-debt payment can be a justified and lucrative business”

Dokument 86 im Rechtsstreit zwischen der Hamilton Reserve Bank und Sri Lanka

Außerdem war sich Wey sicher, dass er durch eine Klage und die Weigerung, sich an einer Restrukturierung zu beteiligen, Druck auf Sri Lanka ausüben könne:

„Fintech Holdings can block IMF payments to Sri Lanka until it is paid off.“

Ebenda.

Der Präsentation ist auch zu entnehmen, dass Wey und Ajith Cabraal, der ehemalige Zentralbankchef Sri Lankas, im direkten Kontakt zueinanderstanden. 

Und wie geht’s weiter?

Der eigentliche Prozess zwischen Sri Lanka und der Hamilton Reserve Bank ist mittlerweile vorangeschritten. Ende Februar 2024 ist das vorübergehende Moratorium, das vom Gericht im November 2023 zugestanden wurde, ausgelaufen. Sri Lanka hat daraufhin am 1. März 2024 erneut die vorübergehende Aussetzung des Prozesses für weitere fünf Monate beantragt. In der Argumentation vor Gericht verweist das Anwaltsteam von Sri Lanka darauf, dass die Verhandlungen mit den Gläubigern gut voranschreiten würden, dass Sri Lanka die im IWF-Programm vereinbarten Maßnahmen gewissenhaft umsetze und eine Einigung mit der Gläubigermehrheit bis Ende Juni 2024, spätestens jedoch im Juli 2024 wahrscheinlich sei. 

Sri Lanka wird wie bereits im Spätsommer 2023 in seinem Gesuch auf vorübergehende Aussetzung des Prozesses von öffentlichen Gläubigerstaaten unterstützt. So haben sich erneut die US-Regierung und das Sekretariat des Pariser Clubs in zwei Stellungnahmen mit der Bitte an das Gericht gewandt, dem Antrag Sri Lankas stattzugeben. Im September 2023 hatte das Sekretariat des Pariser Clubs dies noch im Namen Großbritanniens und Frankreichs getan. In dem Schreiben vom Februar 2024 vertritt der Pariser Club darüber hinaus nun auch die Interessen von Kanada, Japan, den Niederlanden und Spanien. Sowohl die US-Regierung als auch das Sekretariat des Pariser Clubs wiederholen ihre Bedenken und Argumente aus dem Spätsommer 2023, die wir hier wiedergegeben haben. Zudem bekräftigen sie, dass Sri Lanka in guter Absicht („good faith“) mit seinen öffentlichen und privaten Gläubigern verhandele. 

Hamilton verweist hingegen darauf, dass kein nennenswerter Fortschritt in den Verhandlungen zwischen dem Inselstaat und seinen privaten Gläubigern festzustellen sei, und hat eine Anhörung bezüglich des Streits über die vorübergehende Aussetzung beim Gericht beantragt. Ein Urteil des Gerichts, ob eine Anhörung angesetzt und/oder dem Antrag auf eine erneute Aussetzung stattgegeben wird, steht aktuell noch aus. 

Lehren:

Eins beweist der Fall beispielhaft: Hunderte Seiten Gerichtsdokumente durchzusehen ist nicht immer eine dröge Tätigkeit. Mir kam es bisweilen fast so vor, als würde ich einen aufregenden Krimi lesen, und die Absurdität der Gestalten kann einen dabei manchmal fast zum Schmunzeln bringen. Fast. Wäre es nicht gleichzeitig auf der anderen Seite so bitterernst und würde dieses skrupellose Vorgehen Weniger nicht auf Kosten so Vieler geschehen. Aus meiner Sicht müssen daher auch folgende ernsthafte Schlüsse aus dem aktuellen Stand des Prozesses gezogen werden: 

1. Das wiederholte Eingreifen von nunmehr sieben Staaten zeigt, dass sie ernsthaft befürchten, dass ein solcher Klagefall koordinierte Restrukturierungsverhandlungen erheblich erschweren kann. Statt eines solchen einzelfallbezogenen Eingreifens wäre es aber wünschenswerter – und würde sowohl für Schuldnerstaaten als auch für private Gläubiger zu mehr Rechtssicherheit führen – wenn endlich nationale Gesetze verabschiedet würden, die es privaten Gläubigern unmöglich machen, internationale Restrukturierungen auf dem Rechtsweg zu unterlaufen.
2. Es deutet alles darauf hin, dass in diesem Fall einmal mehr nicht etwa Kleinanleger und Rentenfonds, sondern Superreiche mit fragwürdigem Verhältnis zum Recht die Profiteure einer solchen Klage werden könnten. 
3. Es ist komplett inakzeptabel, dass solche Akteure in irgendeiner Weise durch öffentliche Gelder subventioniert werden. In diesem Sinne ist es zu begrüßen, dass Benjamin Wey sich offenbar geirrt und sich der IWF in diesem Fall nicht als Erfüllungsgehilfe der Hamilton Reserve Bank entpuppt hat. 
4. Ebenso inakzeptabel ist es jedoch ebenfalls, dass knappe öffentliche Ressourcen durch diesen Fall gebunden werden. Die sri-lankische Regierung hat zweifelsohne gerade wichtigeres zu tun als sich mit einem solchen Rechtsprozess herumzuschlagen und zur eigenen Verteidigung seit nunmehr bald zwei Jahren ein dreiköpfiges Team der Anwaltskanzler Clifford Chance zu bezahlen. Und jede Stunde, die Beamte in Washington, Paris, London, Madrid, Ottawa, Amsterdam und Tokyo darauf verwenden müssen, die Klageunterlagen zu sichten und Briefe an das Gericht zu formulieren, ist eine Stunde zu viel. Das gilt übrigens auch für die Zeit, die Beamte in Berlin dafür verwendet haben mögen, sich der Stellungnahme des Pariser Clubs aus unerklärlichen Gründen nicht anzuschließen. Diese Verschwendung öffentlicher Ressourcen könnte durch die Verabschiedung eines nationalen Gesetzes, durch das solche Klagestrategien wie die von Hamilton von vorherein unterbunden werden, effektiv verhindert werden. 
5. Das dreiste und gut zu skandalisierende Auftreten von Akteuren wie Guzman und Wey sollte nicht über die eigentlichen strukturellen Probleme hinwegtäuschen. In gewisser Weise wirkt das Auftreten der beiden Akteure gar dilettantisch. Ganz so offensichtlich ist die Klaviatur der Macht dann doch nicht (immer) zu bespielen und sind öffentliche Akteure wie der IWF nicht für die eigenen Interessen einzuspannen. Erfolg hat, wer subtiler vorgeht. Dies zeigt sich beispielsweise im Fall Surinames, wo private Gläubiger es einmal mehr geschafft haben, bevorteilt behandelt zu werden und den ursprünglich vom IWF berechneten Erlass deutlich zu drücken. Der Großteil der privaten Gläubiger weiß: Solange eine Regierung auf dem Verhandlungsweg mitspielt und bereit ist, die Interessen der eigenen Bevölkerung dem Interesse der ausländischen Gläubiger weitestgehend unterzuordnen (was im Falle Sri Lankas fraglos der Fall ist), lohnt es nicht, den risikobehafteten und offen konfrontativen Klageweg zu beschreiten. Bei der Verabschiedung nationaler Gesetze muss dies berücksichtigt werden. Daher reicht es nicht, ausschließlich besonders aggressiven „Geierfonds“ wie der Hamilton Reserve Bank das Handwerk zu legen oder die rechtliche Absicherung von internationalen Restrukturierungen immer von der Zustimmung der Mehrheit der privaten Gläubiger abhängig zu machen. Wie nationale Gesetze stattdessen ausgestaltet werden sollten, haben wir hier ausbuchstabiert.
6. Und letztlich führt der Prozess auch vor Augen, wie die unterschiedlichen Mächte, die im Falle einer Schuldenkrise die umfassende Eintreibung der Gläubigerforderungen sicherstellen, ineinandergreifen: So verweisen sowohl die sri-lankische Regierung als auch die westlichen Staaten in ihren Stellungsnahmen mehrfach darauf, wie gewissenhaft die sri-lankische Regierung die Auflagen des IWF-Programms im eigenen Land umsetze. Auch wurde von Seiten der USA wiederholt auf die strategische Rolle verwiesen, die Sri Lanka bezüglich der eigenen geopolitischen Interessen in der Region einnehme. Im Urteilsspruch des Gerichts von November 2023, in dem eine vorübergehende Pausierung des Prozesses angeordnet wurde, zeigt sich, dass diese Einreden Erfolg hatten. Im Umkehrschluss ist jedoch auch davon auszugehen, dass ein solcher Klageprozess für Regierungen, die konfrontativer gegenüber den vom IWF geforderten Maßnahmen auftreten, zu empfindlicheren Kosten führen dürfte – denn dann fehlen ihnen die mächtigen Verbündeten. Das Gleiche gilt, wenn das Interesse an der Stabilität eines Landes nicht mit dem geopolitischen Interesse der USA oder anderer mächtiger Staaten zusammenfällt. Das ist alles nicht neu, wird an diesem Prozess aber deutlich und sollte beispielsweise bei der Ausgestaltung eines nationalen Anti-Holdout-Gesetzes berücksichtigt werden. 

Nachtrag 23.04.2024: Das Gericht hat die Einrede von Jesse Guzman als unbegründet zurückgewiesen und den Antrag von Sri Lanka auf eine vorübergehende Aussetzung stattgegeben. Das Verfahren ist demnach bis zum 1. August 2024 pausiert.

Quellen

• Houck, R. G. (01.03.2024) „Memorandum of Law in Support of Defendant’s Motion for a Further Stay of Proceedings“. Dokument 86 im Fall 1:22-cv-5199 DLC (Hamilton Reserve Bank Ltd. v. The Democratic Republic of Sri Lanka).
• Bleichmar, J. (15.03.2024): „Plaintiff’s Memorandum of Law in Opposition to Motion to Intervene“. Dokument 92 im Fall 1:22-cv-5199 DLC (Hamilton Reserve Bank Ltd. v. The Democratic Republic of Sri Lanka).
• Angaben des restlichen Artikels beruhen auf den Gerichtsdokumenten 79-99 im Fall 1:22-cv-5199 DLC (HAmilton Reserve Bank Ltd. v. The Democratic Republic of Sri Lanka).

Alle Gerichtsdokumente sind nach Anmeldung hier einsehbar: https://pacer.uscourts.gov

Weitere Informationen

• erlassjahr.de-Länderprofil „Sri Lanka“ 
• Schuldenreport 2024: “Austerität, Ausgrenzung und Sozialabbau: Facetten der Schuldenkrise in Sri Lanka”
• Blogbeitrag (10.4.2024): “The Winner Takes All-Thrice!?: Sri Lankas Restrukturierung mit privaten Gläubigern”
• Blogbeitrag (10.11.2023): “Sri Lanka: Vorübergehende Aussetzung im Rechtsstreit mit der Hamilton Reserve Bank”
• Podcast (September 2023): “Schulden und… die Krise in Sri Lanka”
• Podcast (April 2023): “Schulden und… die Geier”
• Länder-Factsheets zum Schuldenreport 2023 (Sri Lanka, Ghana, Pakistan, Sambia)
• Schuldenreport 2023: „Die Macht der Legislative: Wie nationale Gesetze zu einer fairen Lösung für die globale Schuldenkrise beitragen können“.
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (24.08.2022): “Sri Lanka: Klage von Privatbank könnte humanitäre Krise verschärfen”
• Blogbeitrag (24.08.2022): “Kleine Klage mit großer Wirkung? Der Fall Hamilton vs. Sri Lanka”
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (13.04.2022): “Kollaps mit Ansage: Sri Lanka muss als erstes Schwellenland 2022 alle Zahlungen an seine Auslandsgläubiger einstellen”
• Schuldenreport 2022 “Keine Staatspleiten – keine Schuldenkrisen? Ein Blick auf einzelne Krisenfälle”
• Fachinformation: “Das Potenzial nationaler Gesetze für die faire Lösung globaler Schuldenkrisen”

Nachdem Sri Lanka im Frühjahr 2022 seine Zahlungen eingestellt hatte, trat das Land mit seinen Gläubigern in Umschuldungsverhandlungen ein. Der Großteil der privaten Gläubiger Sri Lankas schloss sich daraufhin in einem Gläubigerkomitee zusammen und legte Sri Lanka im Oktober 2023 einen Vorschlag zur Restrukturierung vor. Im Rechtsstreit mit der Hamilton Reserve Bank verweist Sri Lanka vor Gericht nun darauf, dass es diesen Vorschlag nicht habe annehmen können, da dieser nicht mit den Vereinbarungen mit seinen öffentlichen Gläubigern vereinbar gewesen sei. Außerdem habe Sri Lanka ernsthafte Bedenken bezüglich der Ausgestaltung der von den privaten Gläubigern geforderten sogenannten „macro linked bonds“. Zugleich betont Sri Lanka jedoch, offen für die Aufnahme solcher Klauseln zu sein, sofern diese angemessen ausgestaltet würden. Im Februar 2024 hat Sri Lanka dem privaten Gläubigerkomitee diesbezüglich einen Vorschlag unterbreitet, dessen Details jedoch nicht öffentlich bekannt sind. 

Umgang mit Unsicherheit

Bei „macro linked bonds“ handelt es sich um Klauseln, durch die die Staaten automatisch mehr Rückzahlungen an die Gläubiger leisten müssen, wenn bestimmte ökonomische Auslöser eintreten, sich also etwa die Wirtschaft des Schuldnerlandes besser entwickelt als zum Zeitpunkt der Verhandlung zunächst angenommen wurde. Die Höhe der Rückzahlung wird also von der zukünftigen wirtschaftlichen Entwicklung eines Landes abhängig gemacht, welche naturgemäß vorab schwer einzuschätzen ist. Auch erlassjahr.de und andere sprechen sich explizit dafür aus, in Umschuldungsverhandlungen Zins- und Tilgungszahlungen von der zukünftigen realen Entwicklung des Schuldnerlandes abhängig zu machen (siehe dazu auch „Ausreichend umfassende Schuldenerlasse für eine nachhaltige wirtschaftliche Erholung ermöglichen!“ im Rahmen unserer Kampagne Mit Schulden Fair Verfahren). Unser Anliegen ist dabei jedoch ein ganz anderes: Wir fordern, dass Rückzahlungen automatisch nach untenangepasst werden müssen, sofern sich die Wirtschaft eines Landes weniger gut entwickeln sollte als angenommen. Schließlich ist dieses Szenario leider auch der Regelfall: In der Vergangenheit wurde die wirtschaftliche Entwicklung im Kontext von Restrukturierungen systematisch zu optimistisch eingeschätzt und so die Rückzahlungsfähigkeit der Schuldnerländer im Interesse der Gläubiger schöngerechnet. 

Neues Muster in Umschuldungsverhandlungen

Eine solche automatische Anpassung der Schuldendienstverpflichtungen nach unten wurde bisher allerdings noch in keiner Restrukturierung aufgenommen. Die Aufnahme der Klauseln zugunsten der Gläubiger kristallisiert sich indes als neues Muster heraus, um einen Anreiz für private Gläubiger zu schaffen, sich an Schuldenrestrukturierungen zu beteiligen. Dabei profitieren private Gläubiger bereits jetzt schon doppelt: erstens durch hohe Zinssätze bei der Kreditvergabe selbst, zweitens durch eine bevorteilte Bedienung im Falle von Restrukturierungsverhandlungen. Mit dem Slogan „The Winner Takes All – Twice“ wurde das hier treffend auf den Punkt gebracht. Mit Blick auf die Aufnahme der neuen macro linked-Klauseln gilt nun sogar: „The Winner Takes All – Thrice!“

Es ist Zeit, diesem Gebaren der Privatgläubiger durch gesetzliche Regelungen Einhalt zu gebieten!

Weitere Informationen:

• erlassjahr.de-Länderprofil „Sri Lanka“ 
• Schuldenreport 2024: „Austerität, Ausgrenzung und Sozialabbau: Facetten der Schuldenkrise in Sri Lanka“
• Blogbeitrag (10.4.2024): „Zwielichtige Personen im Rechtsstreit zwischen Sri Lanka und der Hamilton Reserve Bank“
• Blogbeitrag (10.11.2023): „Sri Lanka: Vorübergehende Aussetzung im Rechtsstreit mit der Hamilton Reserve Bank“
• Podcast (September 2023): “Schulden und… die Krise in Sri Lanka”
• Podcast (April 2023): “Schulden und… die Geier”
• Länder-Factsheets zum Schuldenreport 2023 (Sri Lanka, Ghana, Pakistan, Sambia)
• Schuldenreport 2023: “Die Macht der Legislative: Wie nationale Gesetze zu einer fairen Lösung für die globale Schuldenkrise beitragen können”.
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (24.08.2022): “Sri Lanka: Klage von Privatbank könnte humanitäre Krise verschärfen”
• Blogbeitrag (24.08.2022): “Kleine Klage mit großer Wirkung? Der Fall Hamilton vs. Sri Lanka”
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (13.04.2022): “Kollaps mit Ansage: Sri Lanka muss als erstes Schwellenland 2022 alle Zahlungen an seine Auslandsgläubiger einstellen”
• Schuldenreport 2022 “Keine Staatspleiten – keine Schuldenkrisen? Ein Blick auf einzelne Krisenfälle”
• Fachinformation: “Das Potenzial nationaler Gesetze für die faire Lösung globaler Schuldenkrisen”

Seit mehr als drei Jahren gibt es das G20 Common Framework, um Umschuldungen in kritisch verschuldeten Ländern zu organisieren. Verhandlungen sind langwierig, die Koordination der verschiedenen Gläubiger ist schwierig, für Schuldnerländer ist das Rahmenwerk bisher nicht besonders attraktiv. Entsprechend machen verschiedene Akteure immer wieder Vorschläge, wie der Ablauf von Umschuldungsverhandlungen verbessert werden kann (siehe auch erlassjahr.de hier). Nun reiht sich ein weiterer Vorschlag ein, der die Verbindung zwischen der Lösung der Schulden- und Klimafinanzierungskrise zieht. In der Studie „A bridge to climate action – A tripartite deal for times of illiquidity“ wird die Gefahr einer „stillen Entwicklungskrise“ betont, ausgelöst durch einen untragbaren Schuldendienst bei gleichzeitig fehlendem Zugang zu Finanzierungen, so dass Regierungen Kürzungen bei Sozialausgaben und Zukunftsinvestitionen vornehmen müssen. Dieser willkommen alarmistische Ton schlägt sich jedoch nicht nieder im dann vorgestellten Vorschlag, wie damit umzugehen sei. Der Vorschlag nährt vielmehr den seit einiger Zeit vorherrschenden Diskurs, dass Schritte zu ambitionierten Schuldenerlassen (noch) nicht nötig seien (siehe unter anderem hier).

Aus Sicht der Autoren der Studie seien die meisten Länder bloß illiquide und nicht insolvent, bräuchten also bloß Überbrückungshilfe, um wachstumsfördernde Investitionen vornehmen und aus ihren Schulden herauswachsen zu können. Sie nehmen dabei vor allem Länder in den Blick, die zwischen 2024 und 2026 hohe Schuldendienstzahlungen leisten müssen.

Der Vorschlag

Für diese Länder wird folgendes vorgesehen:

• Multilaterale Entwicklungsbanken und der Internationale Währungsfonds vergeben umfassende Neukredite an die beteiligten Schuldnerstaaten. Diese Finanzmittel sollen an Strukturauflagen gebunden werden, die anders als sonst in Rettungsprogrammen des IWF nicht auf die Stabilisierung der Zahlungsbilanz ausgerichtet sein sollten, sondern auf nachhaltiges grünes Wachstum. Dafür sollen begünstigte Länder „nationale Anpassungs- und Erholungspläne“ unter Beteiligung von Zivilgesellschaft erarbeiten.
• Schuldnerstaaten verpflichten sich über einen fünfjährigen Programmzeitraum, die Strukturauflagen umzusetzen, damit eingesetzte Mittel auch tatsächlich zu produktivem Wachstum führen.
• Um zu vermeiden, dass die Gelder von IWF und co. lediglich den Schuldendienst an andere Gläubiger aufrechterhalten, sollen anfallende Tilgungszahlungen für die Dauer von 5 Jahren umgeschuldet werden. Zinszahlungen sollen zumindest teilweise geleistet werden. In einem ersten Entwurf war noch geplant, dass ausstehende Schulden zu einer Zinsrate umgeschuldet werden sollen, die nicht höher als die realistische Wachstumsrate der Länder ist. Im Vorschlag mit Stand Februar 2024 ist letzteres verwässert worden.

In einem früheren Entwurf des Vorschlags war noch geplant, dass am Ende des Verfahrens eine endgültige Überprüfung vorgenommen werden soll, ob die Verschuldungssituation tatsächlich tragbar ist. Wäre dem nicht so, dann hätten die Schulden auf ein nachhaltiges Niveau reduziert werden sollen. Dieser Schritt ist in der aktuellsten Version nicht mehr enthalten.

Alter Wein in neuen Schläuchen?

Die Gewährung von Zahlungsverlängerungen, wie es der Vorschlag aussieht, ist das Einzige, auf das sich Gläubiger aktuell in den laufenden Post-Covid-Umschuldungen innerhalb und außerhalb des G20 Common Frameworks bereits einigermaßen einlassen. Allerdings tun sie dies nicht in einer koordinierten und raschen Weise, so dass Schuldnerländer langwierigen Verhandlungen mit ungewissem Ausgang ausgesetzt sind. Hier versucht der Vorschlag anzusetzen und die Gewährung von Zahlungsverlängerungen für die betroffenen Ländern planbarer und schneller über die Bühne zu bekommen, da diese mehr oder weniger automatisch Teil des Programms wären. Wie genau jedoch sichergestellt werden kann, dass sich wirklich alle Gläubiger an der Aussetzung der Tilgungszahlungen beteiligen, wird nicht ausreichend klar. Die Autoren verweisen auf die negative Erfahrung mit der G20 Debt Service Suspension Initiative, der DSSI, bei der sich damals trotz Bitten der öffentlichen Gläubiger private Gläubiger mit fast keinem einzigen Schuldendollar beteiligt haben – sehr zum Leidwesen Chinas. Auch heute bleibt das Problem bestehen: Äthiopien erhielt etwa ein Schuldenmoratorium von seinen öffentlichen Gläubigern, seine Anleihehalter weigerten sich jedoch, ein Moratorium zuzugestehen. Eine zufriedenstellende Antwort darauf, wie in Zukunft die Beteiligung aller Gläubiger, inklusive privater Gläubiger, an einer 5-jährigen Zahlungsaussetzung durchgesetzt werden soll, gibt der Vorschlag nicht.

Wenn Schuldnerländer im G20 Common Framework umschulden, sind Zahlungsverlängerungen das einzige, worauf sich die öffentlichen Gläubiger bislang einigen (und über ihre Gleichbehandlungsklausel auch von anderen Gläubigern verlangen). Das, was im G20 Common Framework aktuell nicht funktioniert – wo also dringender Reformbedarf besteht – ist, Gläubiger zu umfassenden Schuldenstreichungen in den betroffenen Ländern zu bewegen. Hier leistet der Vorschlag keinen Beitrag dazu, wie im Kontext widerstreitender Gläubigerinteressen weitreichendere Schuldenrestrukturierungen durchgesetzt werden können, die über eine kurzfristige Zahlungsverlängerung hinausgehen.

Der Vorschlag sieht hauptsächlich vor, die Beteiligungsbereitschaft aller Gläubiger durch die Aussicht auf Wachstum und damit Rendite in den Schuldnerländern zu erhöhen. Zudem gehen die Autoren davon aus, dass die politische Unterstützung aller Schlüsselakteure (vom Schuldnerland bis hin zu allen relevanten internationalen Finanzinstitutionen und öffentlichen Gläubigern) die nötige Strahlkraft habe, um Beteiligung sicherzustellen. Exakt diese Annahme hatten auch die Architekten des G20 Common Framework im Jahr 2020: Sie gingen davon aus, dass die (umfangreiche) Einbindung des Privatsektors in Umschuldungen im Common Framework viel überzeugender eingefordert werden könnte, wenn alle (wesentlichen) öffentlichen Gläubiger/Akteure politisch hinter dem G20 Common Framework stehen. Die ersten Common Framework-Fälle zeigen, dass diese Annahme naiv war, auch wenn in Sambia der öffentliche Sektor tatsächlich eine Rolle dabei gespielt hat, dass private Gläubiger mehr Erlass zugestehen müssen, als sie zuerst bereit waren zu geben. Die Erfahrung zeigt, dass alleinig die reale Gefahr des Forderungsverlustes der zentrale Anreiz für unkooperative Gläubiger ist, sich (ausreichend) zu beteiligen. Ob ohne jegliche Sanktionsmechanismen eine wirklich vollumfängliche Umschuldung durchgesetzt werden kann, ist fraglich.

Gefahr, dass fehlende Handlungsbereitschaft der Gläubiger weiter gefestigt wird

Nun ist dies nur ein Vorschlag unter vielen. Doch anders als andere Vorschläge trifft dieser auf viel politisches Interesse. Dies liegt auch daran, dass der Vorschlag im Wesentlichen eine Bejahung des Status Quo ist. Er gibt Gläubigern die Möglichkeit, das Muster der Ablehnung von Schuldenstreichungen noch einmal akademisch zu legitimieren und stärker zu standardisieren. Es gibt ihnen die Möglichkeit, zu behaupten, dass sie die Lösung der Schuldenkrise angehen, obwohl sie sie in der Realität nur hinauszögern. Der Vorschlag gibt auch Schuldnerregierungen die Möglichkeit, einfach noch ein paar Jahre lang weiter so zu tun, als gäbe es keine Krise und den Moment der Wahrheit entsprechend hinauszuzögern oder ihren Nachfolgern zu überlassen, während sie in der Zwischenzeit noch mehr Kredite aufnehmen.

Schon immer sind Schuldenrestrukturierungen davon geprägt, dass Gläubiger lieber erstmal darauf hoffen, dass sich Wachstumschancen ergeben, die geringere Zugeständnisse nötig machen würden. Entsprechend war die Antwort auf Schuldenprobleme, ob in den 1990er Jahren oder in der Griechenlandkrise, immer erstmal die Ausweitung zum Beispiel multilateraler Kreditvergabe und Sparmaßnahmen bei gleichzeitig nur sehr zaghaften Umschuldungen. Damit wurden die ursprünglichen Kreditgeber ausgezahlt, während die Schuldenkrise aufrechterhalten wurde. Vergangene Phasen von Überschuldung haben auch gezeigt, dass zaghafte Umschuldungen in dem Bestreben, den Gläubigern so wenig wie möglich weh zu tun, am Ende zu höheren Kosten für alle Beteiligten geführt haben. Empirisch gesehen: Wenn man schon Schulden reduzieren muss, dann muss man es richtig machen. Anstatt den Status Quo und damit die fehlende Akzeptanz umfassender Schuldenstreichungen hinzunehmen, braucht es größere Anstrengungen, um das G20 Common Framework effektiver zu machen. Der Bridge-Vorschlag verringert leider den politischen Druck dafür.

Im November 2023 hat die ukrainische Regierung ihren Haushalt für 2024 beschlossen. Ca. 40 Milliarden US-Dollar an externer Unterstützung werden benötigt, um Staatsfunktionen am Laufen zu halten. Die Finanzierung könnte auch durch die Wiederaufnahme des Schuldendienstes an private Vorkriegsanleger erschwert werden.

Wenn das Schuldenmoratorium 2024 endet

Kurz nach dem Angriff Russlands im Februar 2022 hatten neben öffentlichen bilateralen Gläubigern auch Halter von sogenannten Eurobonds in einem Gesamtvolumen von 20 Milliarden US-Dollar der Ukraine ein Schuldenmoratorium gewährt. Durch dieses Moratorium konnte die Ukraine für zwei Jahre seine Zahlungen an die Anleger aussetzen. Das Moratorium läuft im September 2024 aus. Damit stehen allein 2024 Schuldendienstzahlungen in Höhe von mindestens 4 Milliarden US-Dollar an; zwischen 2024 und 2027 werden knapp 15 Milliarden US-Dollar fällig. Anders als die öffentlichen bilateralen Gläubiger, die das erste Moratorium noch deutlich vor Ablauf bis 2027 verlängerten, blieben die privaten Anleger vorerst bei dem 2024-Datum. Laut Medienberichten will die ukrainische Regierung Anfang 2024 einen ersten Vorschlag für den weiteren Umgang mit den Vorkriegsanleihen vorlegen. Sie muss dies im Kontext eines laufenden IWF-Programms tun, welches sowohl an die Umschuldung mit Anlegern 2024 sowie an eine Umschuldung mit öffentlichen bilateralen Gläubigern spätestens bis 2027 gebunden ist. Öffentliche bilaterale Gläubiger wiederum erwarten, dass die Ukraine sicherstellt, dass der Privatsektor vergleichbare Zugeständnisse zu ihren eigenen (noch nicht verhandelten) Erleichterungen bereitstellt.

Erste Medienberichte zeigen, dass die Ukraine mit dem Gedanken spielt, schnellstmöglich an die internationalen Kapitalmärkte zurückzukehren, um frisches Geld zu mobilisieren. Sie tut dies auch vor dem Hintergrund möglicher politischer Veränderungen bei wichtigen Partnerländern und eines schwieriger werdenden Umfelds für finanzielle Unterstützung. In Gesprächen ukrainischer Zivilgesellschaft und ukrainischem Privatsektor zeigte sich zudem die Einstellung, dass man mit seinen Anlegern pfleglich umgehen müsse, sie nicht „zu unfreundlich“ behandeln dürfe, damit sie der Ukraine nicht den Rücken kehrten. Mit „unfreundlich“ ist gemeint, ihnen zuzumuten, Schuldenerleichterungen zu gewähren. Richtig ist, dass, angesichts marktbasierter Verfahren für Umschuldungen und damit auch fehlenden rechtlichen Schutzes für den Schuldner rasche Einigungen mit Privatgläubigern häufig dann zustande kommen, wenn die ausgehandelten Schuldenerleichterungen gering ausfallen. Je höher der notwendige Schuldenerlass bzw. je ambitionierter die Umschuldung, desto länger dauert die Aushandlung und desto höher das Risiko für Holdouts.Um die Angelegenheit also rasch über die Bühne zu bringen und in der Annahme, dem zukünftigen Marktzugang einen Schritt näher zu kommen, kann es sein, dass die Umschuldung 2024 entsprechend investorenfreundlich ausfällt.

Mangelnde Anreize für Zustimmung zu Umschuldung

Die Legacy Bondholders (also der Halter der Vorkriegsanleihen) haben erstmal Interesse daran, frühestmöglich im Krieg eine Einigung zu erzielen, bei der sie so viel wie möglich zurückerhalten. Das liegt auch daran, dass der Anteil von Forderungen, der aus einer zukünftigen Restrukturierung ausgenommen werden würde, immer höher wird. Darunter sind vor allem multilaterale Forderungen sowohl vor dem Krieg als auch aus Unterstützungsleistungen während des Krieges, die bei Schuldenrestrukturierungen grundsätzlich immer ausgenommen werden, sowie finanzielle Unterstützung von bilateralen Gebern während des Krieges . Halter von Vorkriegsanleihen müssen vor diesem Hintergrund damit rechnen, dass ihre Forderungen bevorzugt in eine Umschuldung einbezogen werden.

Die noch anhaltende Unterstützung von bilateraler und multilateraler Seite verbessert zudem die Rückzahlungsfähigkeit der Ukraine – auch wenn die Unterstützung eindeutig für Verteidigungs- und Wiederaufbauzwecke und nicht für die Rückzahlung von Altschulden bestimmt (und notwendig) ist. Auch wenn öffentliche bilaterale Gläubiger und der IWF kein Interesse daran haben, dass ihre Unterstützung an die Ukraine in den Schuldendienst an die Legacy Bondholders fließt, so werden sie die Ukraine auch nicht fallen lassen. Weder ist davon auszugehen, dass der IWF sein Finanzierungsprogramm aufkündigt, noch dass die G7-Staaten ihre Unterstützung auf der Basis eines nicht ausreichenden Einbezugs der Legacy Bondholders in eine Umschuldung aufkündigen. Damit haben Anleihehalter kaum einen Anreiz gibt, einer ambitionierten Restrukturierung zuzustimmen. Das zeigt sich auch daran, dass aufgrund des stetigen Zustroms von Hilfsgeldern, die die Devisenreserven der Ukraine aufstocken, die Anleihekurse seit Juni 2023 um mehr als 50 Prozent gestiegen sind, womit die ukrainischen Anleihen zu den besten Wertentwicklungen auf den globalen Märkten für festverzinsliche Wertpapiere gehören.

Selbst wenn die Legacy Bondholders theoretisch zu höheren Zugeständnissen bereit wären, fehlt Klarheit darüber, wie die Umschuldung aussehen müsste, um den Vorgaben der öffentlichen Gläubiger in Bezug auf die Comparability of Treatment zu entsprechen. Normalerweise gibt es zuerst eine Vereinbarung mit dem Pariser Club (im Fall der Ukraine mit der Group of Creditors of Ukraine), auf dessen Basis der Schuldner vergleichbare Zugeständnisse mit dem Privatsektor aushandeln muss. Im Fall der Ukraine ist es aber umgekehrt: Während die Aussetzung des Schuldendienstes an die Anleihehalter 2024 ausläuft, wird es eine Umschuldung mit der Group of Creditors erst gegen Ende des IWF-Programms, also einige Jahre später geben. Wenn nicht klar ist, wieviel andere Gläubiger bereit sind zuzugestehen, gibt es keinen Grund, selbst bereits umfassend in „Vorleistung“ zu treten. Hinzu kommt, dass in den Jahren zwischen 2024 und 2027 inmitten einer Kriegssituation viel passieren kann, was kaum in eine verlässliche Schuldentragfähigkeitsanalyse einrechenbar ist. Das reicht von der Frage, ob externe Unterstützungen – wie vom IWF in seinen Vorhersagen eingerechnet – überhaupt in ausreichendem Maße zustande kommen, bis hin zum kaum vorhersehbaren weiteren Kriegsverlauf. Damit kann es sein, dass für die Umschuldung der öffentlichen Gläubiger ganz andere Parameter gelten (müssen). Anleger haben vor allem Sorge, dass sie ein positiveres Szenario verpassen könnten, von dem die öffentlichen Gläubiger dann profitieren würden, sie aber höhere Verluste hinnehmen müssten. Schon in anderen Schuldnerländern, die sich nicht in einer Kriegssituation befinden, hatten Veränderungen im makroökonomischen Umfeld im Verlauf einer Umschuldung zu Verzögerungen und Gläubigerblockaden geführt.

Wie haltbar ist die Annahme des raschen Marktzugangs?

Sehr wahrscheinlich ist es nicht, dass der besonders vorsichtige Umgang mit den Anlegern und die Präsentation als verlässlicher, marktfreundlicher Schuldner den Marktzugang für die Ukraine noch während des Krieges wiederherstellen wird. Bereits vor dem Angriffskrieg hatten private Gläubiger begonnen, ihr Engagement in der Ukraine zurückzufahren. Auch müsste die Ukraine heute rund 15 Prozent auf neu ausgegebene Anleihen bezahlen. Schon andere Krisenländer haben zudem lernen müssen, dass Versprechen von Kapitalmarktgebern, dass, wenn Länder in der Krise sich nur wohlverhalten und ihnen, den Kapitalgebern, nicht zu viel zumuten würden, sie entsprechend mit Unterstützung rechnen könnten, nicht haltbar sind: So wurde dem hoch verschuldeten Griechenland 2011 auf Basis der sogenannten Vienna Initiative versprochen, dass deutsche Banken ihr Griechenland-Engagement nicht zurückfahren würden – unmittelbar danach wurde ihr Exposure auf rund die Hälfte reduziert. Staaten im Globalen Süden wurden davon abgehalten, ihre privaten Gläubiger in das Schuldenmoratorium DSSI der G20 einzubeziehen, um ihren wohlverdienten Marktzugang nicht zu verlieren – den sie nicht nur längst verloren hatten, sondern der in der Folge (wohlgemerkt aufgrund ihrer Schuldensituation, nicht aufgrund fehlenden Wohlverhaltens) auch nicht wieder kam.

Nun kann es bei dem besonders freundlichen Umgang mit Investoren 2024 auch darum gehen, mit einem Vertrauensvorschuss sicherzustellen, dass die Ukraine nach Kriegsende mit der Wiederherstellung eines günstigen Marktzugangs rechnen kann. Viel wahrscheinlicher ist jedoch, dass es potentielle Anleger nach dem Krieg nur wenig interessiert, ob Legacy Bondholders besonders mit Samthandschuhen angefasst wurden. Sondern dass für den Marktzugang a) ausreichend Renditechancen durch den Aufschwung im Rahmen des Wiederaufbaus ausschlaggebend sein werden, sowie dass b) die neuen Anleger nicht mit den Altgläubigern um knappe Devisen konkurrieren müssen, also damit rechnen müssen, dass der Wert ihrer Investition durch einen hohen Altschuldendienst geschmälert wird.

Was bedeutet dies für eine Umschuldungsstrategie?

Die Ukraine könnte auf eine Verlängerung des Schuldenmoratoriums der privaten Gläubiger bis 2027 und auf Verhandlungen mit beiden Gläubigergruppen zum gleichen Zeitpunkt drängen, auch um die Comparability of Treatment sicherzustellen. Allerdings zeigen Anleihehalter schon jetzt wenig Bereitschaft, in der Kriegssituation einer Umschuldung zuzustimmen, ohne öffentliche Garantien auf die umgeschuldeten Forderungen etwa von Seiten der G7-Partner zugesichert zu bekommen. Die ukrainische Regierung könnte stattdessen folgende strategische Optionen auf den Tisch legen:

1. die Altschulden so weit in die Zukunft strecken, dass sie mit potenziellen neuen (Anleihe-)Gläubigern in der Nachkriegszeit nicht um den Schuldendienst konkurrieren können und somit den erhofften Marktzugang nach Kriegsende erleichtern,
2. Angesichts der hohen Unsicherheiten, die mit der Kriegssituation einhergehen, ein Schuldenmoratorium auf sämtliche Forderungen bis zum Ende des Krieges und dann Umschuldung nach dem Krieg in einem umfassenden Verfahren.

Insbesondere b) wird auch von einigen Anlegern selbst ins Gespräch gebracht, um mit der besonderen Kriegssituation umzugehen (siehe hier).

Ukrainische Privatsektorexpert*innen befürchten jedoch, dass bei einer Verlängerung des Moratoriums die betroffenen Anleger ihre Forderungen an Geierfonds verkaufen könnten, die dann ggf. den Klageweg bestreiten. Es solle also besser direkt (und vorsichtig) umgeschuldet werden. Verklagt werden kann die Ukraine auch bei einer möglichen Umschuldung 2024, bei der einzelne Anleger – je nachdem wie ambitioniert die Umschuldung ist – sich nicht beteiligen wollen. In beiden Fällen könnten die USA und Großbritannien gesetzlich tätig werden, um die Ukraine und gutwillige Gläubiger vor Klagen von Geierfonds oder unkooperativen Gläubigern zu schützen.

Anleihehalter sollten ihr Risiko selbst tragen müssen

Während einige gutwillige Anleger weitreichende Vorschläge für den Umgang mit den Legacy Bonds vorlegen, sind andere Argumente weniger unterstützenswert. So gibt es etwa die Idee, dass die Mobilisierung eingefrorenen russischen Vermögens mit in die Schuldentragfähigkeitsanalyse einbezogen werden müsse, da dies die zukünftigen Finanzierungsaussichten der Ukraine verbessern (und die Verluste der Gläubiger verringern) würde. Das Argument wird auf der Basis hervorgebracht, dass der arme westliche Rentner, der in gutem Glauben in der Ukraine seine Rente angelegt hat, nicht für russische Verbrechen zur Kasse gebeten werden dürfe. Wenngleich die Möglichkeiten der G7-Staaten zur Mobilisierung russischer Oligarchengelder für die Finanzierung des Wiederaufbaus der Ukraine tatsächlich Teil einer wichtigen Debatte sind, muss diese von der Umschuldung der Vorkriegsschulden jedoch zwingend getrennt werden. Bei den Legacy Bonds handelt es sich um hochverzinsliche Anleihen. Ihre Halter haben sich bewusst für eine spekulative Anlage entschieden, deren Kupon für dieses Risiko entschädigt. Eine Umschuldung würde bedeuten, dieses Risiko nun auch – zurecht – tragen zu müssen. Nicht wegen der durch Russland angerichteten Zerstörungen müssen Legacy Bondholder umschulden, sondern aufgrund der finanziellen und makroökonomischen Lage des Landes, die durch den Krieg verursacht wurde.

Und abgesehen davon, dass aktuell nicht sicher gesagt werden kann, wieviel an eingefrorenem Vermögen überhaupt mobilisiert werden kann – und damit die Aufnahme in eine Schuldentragfähigkeitsanalyse genauso spekulativ wäre wie bei anderen Faktoren – sollten die Mittel für den Wiederaufbau des Landes genutzt werden, nicht für die Entschädigung von Vorkriegsforderungen. Sind die Anleger mit ihrem Argument erfolgreich, sind es vielmehr die ukrainischen Bürger*innen, die dafür zahlen müssen, dass Entschuldungsverfahren im Falle untragbarer Schuldensituationen das Recht des Stärkeren stärken.

Am 1. November hat das zuständige New Yorker Gericht dem Antrag von Sri Lanka stattgegeben und eine Aussetzung des Gerichtsprozesses bis Ende Februar 2024 angeordnet. Das erleichtert aktuelle Restrukturierungsverhandlungen. Ausreichend Rechtssicherheit für Sri Lanka und andere Schuldnerstaaten wird dadurch jedoch nicht geschaffen. 

Vorgeschichte

Spätestens mit Ausbruch der Corona-Pandemie 2020 galt Sri Lanka unter Finanzfachleuten als sicherer Kandidat für die nächste Staatspleite. Zu diesem Zeitpunkt begann die Hamilton Reserve Bank, Anleihen von Sri Lanka für einen stark abgewerteten Preis auf den internationalen Kapitalmärkten aufzukaufen. Durch die Verteuerung der Energie- und Lebensmittelpreise infolge des Kriegs in der Ukraine verschärfte sich die finanzielle Situation Sri Lankas weiter. Im April 2022 musste das Land die Rückzahlungen an seine ausländischen Gläubiger einstellen und Schuldenrestrukturierungen einleiten. 

Die Hamilton Reserve Bank legte jedoch vor einem New Yorker Gericht Klage ein und forderte die vollständige und sofortige Rückzahlung aller Zins- und Tilgungszahlungen. An den Verhandlungen zwischen Sri Lanka und seinen Gläubigern wollte sich die Bank von Anfang an nicht beteiligen. Sri Lanka hatte zunächst im November 2022 auf Abweisung der Klage plädiert, da die Hamilton Reserve Bank die Forderungen nicht im eigenen Namen halte. Das Gericht befand jedoch, dass Hamilton klageberechtigt sei, da die Bank eine Klagevollmacht vom eingetragenen Halter der Anleihen erhalten hatte. Bereits in dieser Urteilssprechung wies das Gericht jedoch auf ernsthafte politische Bedenken hin, die sich daraus ergeben, wenn einzelne Gläubiger versuchen, Schuldenrestrukturierungen über den Klageweg zu unterlaufen. 

Frankreich, Großbritannien und die USA mischen sich ein 

Im Juli 2023 beantragte Sri Lanka schließlich die vorübergehende Aussetzung des Prozesses für sechs Monate. Die Bank hingegen beantragte ein Urteil im Schnellverfahren. Im September wandten sich Frankreich und Großbritannien in einer gemeinsamen Stellungnahme an das New Yorker Gericht, die USA legten im Oktober nach. Alle drei Staaten sprachen sich dafür aus, dem Antrag von Sri Lanka auf eine vorübergehende Aussetzung des Prozesses stattzugeben. Sie führten die Sorge an, dass ein Urteil zugunsten Hamiltons den Restrukturierungsprozess ernsthaft gefährden und andere private Gläubiger dazu verleiten könne, ebenfalls den Klageweg zu beschreiten („rush to the courthouse“). In der Stellungnahme der USA heißt es etwa: 

„Die Verweigerung eines Zahlungsaufschubs, gefolgt von einem Urteil gegen Sri Lanka, bevor die Restrukturierungsverhandlungen weiter vorankommen, könnte diese Verhandlungen erschweren und möglicherweise zu deren Scheitern führen. Ein solches Urteil könnte zudem andere private Gläubiger dazu ermutigen, sich wie die Hamilton Bank „vorzudrängeln“ (…). Dies könnte erhebliche Folgen haben, sowohl für die Bemühungen Sri Lankas um wirtschaftliche und humanitäre Verbesserungen in der derzeitigen Wirtschaftskrise als auch ganz allgemein für die Möglichkeit in künftigen Schuldenrestrukturierungen eine breite, einvernehmliche Beteiligung zu erreichen.“

Zudem führen die USA ihr geopolitisches Interesse im indopazifischen Raum an: 

„Die Vereinigten Staaten betrachten Sri Lanka als einen Partner im indopazifischen Raum (…). Der rechtzeitige Abschluss des IWF-Programms wird dazu beitragen, einen starken und dauerhaften wirtschaftlichen Aufschwung zu fördern und dadurch die Stabilität und Sicherheit des Landes zu erhöhen und die Indo-Pazifik-Strategie der US-Regierung voranzutreiben.“

Gericht stimmt Aussetzungsantrag zu 

Am 1. November hat das zuständige New Yorker Gericht dem Antrag von Sri Lanka nun stattgegeben und eine Aussetzung des Gerichtsprozesses bis Ende Februar 2024 angeordnet. Als Begründung führt das New Yorker Gericht folgende fünf Aspekte an: 

1. Abwägung der Interessen des Klägers: Der Schaden durch eine vorübergehende Aussetzung des Gerichtsprozesses für Hamilton wird vom Gericht als zumutbar gewertet. Erstens handele es sich nicht um eine unbegrenzte Aussetzung, sondern lediglich um eine Aussetzung von 6 Monaten. Zweitens könne Sri Lanka nachträglich verpflichtet werden, Zinsen für den Zeitraum der Zahlungsaussetzung zu zahlen, sofern Hamilton in einem späteren Urteil mit seiner Klage Erfolg habe.
2. Abwägung der Interessen des Angeklagten: Die zu erwartenden Kosten für Sri Lanka bei einem raschen Rechtsspruch für Hamilton seien hingegen erheblich. Das Gericht erwartet, dass ein Urteil zugunsten von Hamilton die komplexen Verhandlungen und damit die erfolgreiche wirtschaftliche Erholung Sri Lankas entscheidend gefährden würde. Diesbezüglich bezieht sich das Gericht auch auf die Stellungnahmen von Frankreich, Großbritannien und den USA.
3. Abwägung der Interessen des Gerichts: Grundsätzlich liege es im wirtschaftlichen Interesse des Gerichts, schnell zu einem Urteil zu kommen. Im vorliegenden Fall werde dieses Interesse aber dadurch überschattet, dass das Gericht mit einem „Ansturm auf das Gericht“ rechnen müsse, wenn Hamilton mit seiner Klage erfolgreich sei, bevor die Restrukturierungsverhandlungen abgeschlossen seien.
4. Abwägung der Interessen anderer Akteure, die mittelbar von dem Prozess betroffen sind: Das Gericht sieht vor allem die Interessen übriger bilateraler öffentlicher und privater Gläubiger beeinträchtigt, da ein frühes Urteil zugunsten Hamiltons den Restrukturierungsprozess entscheidend erschweren könne. 
5. Abwägung des öffentlichen Interesses: Eine Aussetzung sei auch im öffentlichen Interesse der USA. Auch hier bezieht sich das Gericht in seiner Anordnung auf die eingereichte Interessensbekundung der USA. 

Ende gut, alles gut? 

Zunächst verhindert die Aussetzung des Prozesses, dass ein Urteil zugunsten der Hamilton Reserve Bank die aktuellen Restrukturierungsverhandlungen zusätzlich erschwert. Allerdings macht der Prozess auch deutlich, wie problematisch Klagen für den raschen Abschluss von Schuldenrestrukturierungen und die Wiederherstellung von Schuldentragfähigkeit sind. Sowohl die USA, Frankreich und Großbritannien als auch das New Yorker Gericht haben auf diese Gefahr in ihren Stellungsnahmen und Anordnungen wiederholt hingewiesen. Dass das New Yorker Gericht dem Antrag von Sri Lanka stattgegeben hat, dürfte auch dadurch beeinflusst worden sein, dass sich die drei westlichen Staaten in den Prozess eingemischt haben. Dies ist wiederum nicht zuletzt auf die eigenen (geopolitischen) Interessen dieser Staaten zurückzuführen. Mit Rechtssicherheit hat das wenig zu tun.  

Zudem wird in der aktuellen Anordnung des New Yorker Gerichts explizit die Möglichkeit genannt, dass Hamilton der Klageweg ab März 2024 wieder offenstehe und dann auch die Verzugszinsen für den Zeitraum der Zahlungsaussetzungen mit eingeklagt werden können. Einerseits ist noch nicht klar, ob Sri Lanka die Schuldenrestrukturierungen bis dahin tatsächlich finalisiert haben wird. Andererseits zeigt die Erfahrung aus vergangenen Klageprozessen, dass anhängige Klagen die wirtschaftliche Erholung des Schuldnerstaates auch nach Abschluss einer Vereinbarung mit dem Großteil seiner Gläubiger empfindlich erschweren können. So war es Schuldnerstaaten zum Beispiel in der Vergangenheit häufig nicht möglich, neue Anleihen zu platzieren, solange einzelne Klagen noch anhängig waren (siehe hier ab S. 6). Insgesamt wird deutlich, dass es dringenden Bedarf an Gesetzen gibt, die es privaten Gläubigern unmöglich machen, internationale Restrukturierungen auf dem Rechtsweg zu unterlaufen. Wie solch ein Gesetz beispielsweise in Deutschland aussehen könnte, haben wir hier und hier erklärt. 

Quellen

• Denise Cote (01.11.2023): „Opinion and Order“, Dokument 77 im Fall 1:22-cv-05199-DLC (Hamilton Reserve Bank Ltd. v. The Democratic Socialist Republic of Sri Lanka).
• Philippe Guyonnet-Duperat (31.08.2023): „Brief for France and the United Kingdom as members of the Paris Club as Amicus Curiae in support of the Republic of Sri Lanka’s petition for a motion to stay proceedings“, Dokument 69-1 im Fall 1:22-cv-05199-DLC.
• Damian Williams (02.10.2023): „Statement of Interest of the United States of America“, Dokument 73 im Fall 1:22-cv-05199-DLC.

Alle Gerichtsdokumente sind nach Anmeldung hier einsehbar: https://pacer.uscourts.gov

Weitere Informationen

• erlassjahr.de-Länderprofil „Sri Lanka“ 
• Podcast (September 2023): “Schulden und… die Krise in Sri Lanka”
• Podcast (April 2023): “Schulden und… die Geier”
• Länder-Factsheets zum Schuldenreport 2023 (Sri Lanka, Ghana, Pakistan, Sambia)
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (24.08.2022): “Sri Lanka: Klage von Privatbank könnte humanitäre Krise verschärfen”
• Blogbeitrag (24.08.2022): “Kleine Klage mit großer Wirkung? Der Fall Hamilton vs. Sri Lanka”
• erlassjahr.de-Pressemitteilung (13.04.2022): “Kollaps mit Ansage: Sri Lanka muss als erstes Schwellenland 2022 alle Zahlungen an seine Auslandsgläubiger einstellen”
• Schuldenreport 2022 “Keine Staatspleiten – keine Schuldenkrisen? Ein Blick auf einzelne Krisenfälle”
• Fachinformation: „Das Potenzial nationaler Gesetze für die faire Lösung globaler Schuldenkrisen“