Unterstützung für die Ukraine: Welche Rolle spielen Schuldenerlasse?

Seit dem russischen Angriff auf die Ukraine sind genau fünf Wochen vergangen. Ein Kriegsende ist noch nicht absehbar. Die internationale Gemeinschaft mobilisiert im Eilverfahren Milliardensummen, um der Ukraine in ihrer Gegenwehr finanziell unter die Arme zu greifen. Der ukrainische Staat steht gleichzeitig mit mehr als 56 Milliarden US-Dollar bei ausländischen Gläubigern in der Kreide. 25 Milliarden US-Dollar bestehen gegenüber internationalen Anleihegläubigern, danach folgen der IWF mit mehr als 13 Milliarden US-Dollar und die Weltbank mit 6 Milliarden US-Dollar. Einzelne Petitionen rufen nun fast reflexartig zu einem sofortigen Schuldenerlass für die Ukraine auf. Doch die ukrainische Regierung lehnt Schuldenrestrukturierungen bislang ab und beteuert die pünktliche Bedienung seiner Schuldendienstverpflichtungen. Sind Schuldenerlasse zum jetzigen Zeitpunkt hilfreich oder schädlich?

Kriegsanleihen statt Schuldenerlasse?

Die Ablehnung der ukrainischen Regierung resultiert zunächst aus der pragmatischen Notwendigkeit, Mittel für die Militärkasse mobilisieren zu wollen. Das versucht die Ukraine auch mit der Platzierung von Kriegsanleihen, die sich mit dem Image eines guten und pünktlich zahlenden Schuldners, der das Recht seines Gläubigers auf Rückzahlung trotz Kriegssituation schützt, besser verkaufen lassen.

Eine Zahlungseinstellung bedeutet im Normalfall einen mehr oder weniger kurzfristigen Ausschluss von internationalen Kapitalmärkten, dessen Zugang durch eine ausreichend umfassende Regelung, die die Schuldentragfähigkeit eines Landes glaubhaft wieder herstellt, konsequenterweise wiedererlangt werden kann. Sollte die Ukraine in der aktuellen Lage Aussicht darauf haben, durch ihre Kriegsanleihen rasch deutlich mehr Mittel mobilisieren zu können als gleichzeitig an Schuldendienst zu leisten ist, stünde das Ersuchen von Schuldenerleichterungen der Erreichung unmittelbarer besserer finanzieller Handlungsfähigkeit im Wege. Doch faktisch ist das Land derzeit bereits vom internationalen Kapitalmarkt ausgeschlossen, Anleihen am internationalen Finanzmarkt kann das Land nicht platzieren. Bislang hat die Ukraine im März Schätzungen zufolge umgerechnet 500 Millionen US-Dollar auf lokalen Märkten durch seine Kriegsanleihen mobilisiert, Interesse von internationalen Investoren gibt es kaum. Gleichzeitig muss das Land 2022 allein an private ausländische Gläubiger mehr als 3,5 Milliarden US-Dollar zurückzahlen.

Internationale Solidarität in Form von Neukrediten

Anders als private Investoren stellten vor allem multilaterale Finanzinstitutionen unbürokratisch und rasch finanzielle Hilfen bereit – der Internationale Währungsfonds (IWF) überwies am 9. März etwa 1,4 Milliarden US-Dollar an Kiew, die Weltbank schnürte rasch ein Paket über 723 Millionen US-Dollar mit der Ankündigung, mindestens 3 Milliarden US-Dollar in den nächsten Monaten an Unterstützung leisten zu wollen, die European Investment Bank (EIB) widmete 668 Millionen US-Dollar für die sofortige Nothilfe um. Doch diese Mittel kommen hauptsächlich in Form von Krediten – nur ein sehr geringer Teil der Weltbankmittel besteht in Form von Zuschüssen. Während die Ukraine von Weltbank und EIB netto mehr Mittel erhält als es an diese 2022 zurückzahlen muss, sieht es beim IWF anders aus – mehr als 2,3 Milliarden US-Dollar werden 2022 fällig.

Die Ukraine muss bis 2023 auch mehr als 400 Millionen US-Dollar an sogenannten „Surcharges“ an den IWF zahlen, Strafzinsen, die der IWF erhebt, wenn Länder, die in besonderen Notlagen sind, stärker als gedacht auf IWF-Kredite zurückgreifen müssen.

Eine Praxis, die von Zivilgesellschaft und anderen Entwicklungsexpert*innen kritisiert wird und deren Abschaffung auch unter IWF-Mitgliedern Sympathisanten findet, bislang jedoch u. a. von der Bundesbank, die den deutschen IWF-Exekutivdirektor stellt, verhindert wurde.

Insgesamt muss die Ukraine im Jahr 2022 mehr als 7 Milliarden US-Dollar an Schuldendienstzahlungen an seine ausländischen Gläubiger leisten.

Sofortige Schuldenerlasse als Gebot der Solidarität?

Angesichts der existenzbedrohenden Lage, in der sich die Ukraine befindet, ist der Ruf nach sofortigen Schuldenstreichungen, begründet mit einer moralischen Verpflichtung, nachvollziehbar. Ein Schuldenerlass im Sinne von konkreten Schuldenstreichungen in einer noch andauernden Kriegssituation, in der ein Regimewechsel nicht ausgeschlossen werden kann, bedeutet jedoch möglicherweise einer russischen Marionettenregierung einen komfortablen Neustart zu ermöglichen. Hinzu kommt, dass die aktuelle Unterstützung, die in Form von Krediten gewährt wird, nicht Teil eines solchen Schuldenerlasses wäre. Es ist jedoch fraglich, inwieweit ein traumatisiertes und zerstörtes Land mit einer aus dem Krieg bestehenden Schuldenlast den Wiederaufbau leisten soll. Ist das moralische und politische Kapital für Schuldenerleichterungen bereits zu Beginn des Krieges verbraucht, wird es unweit schwerer, nach Ende des Krieges erneut Schuldenstreichungen für die Ukraine einzufordern – die ja schließlich so großzügig und solidarisch von ihren Kreditgebern unterstützt wurde. Sinnvoller ist es, dass sich die internationale Gemeinschaft, allen voran der IWF und die G7-Staaten, politisch auf folgenden Ablauf einigen:

1. Sofortige Durchsetzung eines umfassenden Schuldenmoratoriums für die Ukraine, solange der Krieg andauert.

Während Milliardenhilfen mobilisiert werden, wurde der Ukraine von ihren öffentlichen Gläubigern bislang keine Aussetzung des anfallenden Schuldendienstes in Aussicht gestellt. Dabei könnte ein solches Moratorium sicherstellen, dass keine dringend benötigten Gelder das Land verlassen und die im Haushalt für den Schuldendienst budgetierten Mittel unmittelbar für Ausgaben in der Ukraine selbst verwendet werden können. Durch ein solches Moratorium würde die Gültigkeit der Forderungen erst einmal nicht angetastet. Schon lange fordern zivilgesellschaftliche Organisationen die Schaffung eines automatischen Mechanismus für ein Schuldenmoratorium nach einem katastrophalen externen Schock, was sowohl militärische Aggressionen wie auch Klimakatastrophen einschließen kann. Mit einem politisch vereinbarten, automatisch eintretenden Moratorium würde man das Stigma aus der Gleichung streichen, welches mit Zahlungseinstellungen behaftet ist und welches Schuldnerländer wie sonst nichts fürchten, weshalb sie ihren Schuldendienst unter Inkaufnahme hoher wirtschaftlicher Kosten und gesellschaftlicher Polarisierung lieber weiter bedienen.

Medienberichten zufolge ermutigten Investoren die ukrainische Regierung, die Zahlungen auf fällige Zinszahlungen einfach einzustellen, der Markt würde es den Ukrainern schon verzeihen. Wenn die Ukraine unilateral die Entscheidung trifft, Schuldendienstzahlungen einzustellen, muss sie letztlich jedoch auch damit rechnen, dass ihre Gläubiger ihr dafür saftige Strafzinsen berechnen. Angesichts der nur geringen neuen Mittel, die die Ukraine durch ihr Auftreten als „guter Schuldner“ bereits mobilisieren konnte, könnte die unilaterale Zahlungseinstellung für die Ukraine trotzdem noch die beste Wahl unter schlechten Alternativen sein. Besser wäre es jedoch, wenn die relevanten Gläubiger der Ukraine ein solches Moratorium offiziell anbieten würden.

Als öffentlicher Gläubiger der Ukraine und durch die diesjährige deutsche G7-Präsidentschaft könnte die Bundesregierung einen wichtigen Anstoß zu einem solchen Schritt geben. Abgesehen davon, dass die G7-Staaten ihre eigenen öffentlichen Schuldendienstforderungen aussetzen sollten, wäre dabei zweierlei zentral: Erstens sollten die G7-Staaten auch die privaten Gläubiger verbindlich dazu verpflichten, der Ukraine ein entsprechendes Moratorium zu gewähren. Unmittelbar könnte die Uneintreibbarkeit privater Forderungen zum Beispiel durch exekutive Dekrete an den wichtigen Finanzplätzen New York und London durchgesetzt werden, wie sie etwa US-Präsident George W. Bush in Bezug auf den Irak 2004 erlassen hatte. Zweitens sollten sich die G7-Staaten als wichtigste Anteilseigner von IWF und Weltbank dafür einsetzen, dass auch diese multilateralen Gläubiger in dieser besonderen Situation von ihrer üblichen Haltung eines vorrangig zu bedienenden Gläubigers abweichen und sich ebenfalls an einem Moratorium beteiligen.

2. Nach Kriegsende Schuldenkonferenz zur umfassenden Regelung der Altschuldenlast

Nach Kriegsende ist angesichts der umfassenden Zerstörung kein Szenario denkbar, in dem die Ukraine sich in einer wirtschaftlich und fiskalisch tragbaren Situation befinden wird. Dann ist der Moment, in dem das Land eine umfassende Regelung der Auslandsschulden, die substantielle Schuldenerlasse beinhalten muss, benötigt. Neben umfassender Wiederaufbauhilfe, wie sie die Europäische Union schon jetzt mit der Idee eines Ukraine Solidarity Trust Funds diskutiert, muss es eine Schuldenkonferenz geben, die alle Gläubiger und alle Forderungen einschließt und die darauf abzielt, eine Lösung zu finden, die die Schuldentragfähigkeit unter Berücksichtigung der nötigen Investitionen für den Wiederaufbau einschließt.

Weitere Informationen:

• Länderprofil Ukraine (Stand März 2022)
• News (21.03.2022): “Strafzinsen: IWF und Pariser Club profitieren von der Überschuldung einkommensschwacher Länder”